Por Pablo Winokur

Un lugar común, a la hora de hablar del Congreso, es pensar que se trabaja poco y que el peso real de la institución en la toma de decisiones no es demasiado importante. “¿Quién sabe? -dice un desprevenido- podríamos cerrarlo y es lo mismo”. A veces, para analizar si una persona, equipo, organización o institución trabaja bien se necesita una mirada externa. Alguien que no esté tan metido en las peleas diarias y que pueda comparar con los desempeños en otros lugares. Para esto, Parlamentario entrevistó a Mercedes García Montero, una académica española especializada en el análisis del funcionamiento de los parlamentos latinoamericanos.

Investigadora de la prestigiosa Universidad de Salamanca, Mercedes (34 años) es doctora en Ciencia Política y de la Administración, licenciada en sociología y tiene un master en estudios latinoamericanos. En la charla con Parlamentario, aseguró que la opinión pública y la prensa suelen subestimar el funcionamiento de sus congresos, los cuales en general tienen más poder del que pareciera a simple vista.

- ¿Tienen poder los parlamentos en América Latina o son una figura decorativa?

- Creo que los poderes legislativos de América latina están subvalorados. Tanto los académicos como los ciudadanos en general piensan que su relevancia es bastante limitada, cuando en realidad no es tan así. Hay dos opiniones contradictorias al respecto. Por un lado se los acusa de ser instituciones inoperantes, con poca relevancia; pero a la vez se dice que actúan como obstáculos a la gobernabilidad de los ejecutivos. Estas dos ideas van en sentidos opuestos, pero están en la opinión de académicos y ciudadanos. Tiene que ver con la lógica de quién controla al Parlamento. Si es el Gobierno, que cuenta con un partido disciplinado y ostenta una mayoría en el Legislativo, hace que parezca que el Congreso no tiene gran relevancia porque las decisiones importantes se toman a otro nivel. En cambio, si el Ejecutivo y el Gobierno no cuentan con una mayoría en el Parlamento, se les acusa de ser obstaculizadores de la gobernabilidad.

- ¿Hay investigaciones empíricas que demuestren lo contrario?

- Sí, aunque gran parte de estos dos argumentos tienen que ver con que no ha habido mucha investigación empírica sobre los labores de los parlamentos. Y también a una mala prensa, ya que muchos legisladores no han tenido una práctica limpia. Pero actualmente los parlamentos cuentan con sistemas informatizados y otros elementos que hacen más transparente lo que ocurre a su interior. Nosotros, en nuestras investigaciones, hemos descubierto que en cuestiones de actividad legislativa los parlamentos no tienen un rol secundario en lo que hace a la legislación. En la mitad de los países de América latina, más del 50% de las leyes que se aprueban son iniciadas por legisladores. No es tan cierta la idea de que el Parlamento tiene un rol secundario. Los legisladores presentan leyes, consiguen que se las aprueben y enmiendan, trabajan sobre las mismas… Algunos podrán decir que las leyes más importantes siguen siendo las que manda el Ejecutivo. Pero las leyes que nos pueden parecer sin importancia, son las que los acercan a los legisladores a sus votantes. Cambiar el nombre a una calle puede ser importante para quienes ellos representan.

- La mayor o menor importancia de un Parlamento, ¿tiene que ver con la Constitución de cada país o con circunstancias políticas?

- Cada país es distinto y tiene una Constitución que le da más o menos peso a cada poder. No en todos los países el Legislativo tiene el mismo poder, ni tampoco los presidentes. No siempre los presidentes tienen poder para emitir decretos.

- ¿Hay países en que los presidentes no pueden decretar?

- No. Por ejemplo, en los países europeos ningún presidente puede emitir decretos. En los países presidencialistas, no en todos se puede, y en ellos sí o sí tienen que contar con el Parlamento para gobernar.

- ¿Cuáles son, según esas investigaciones, los Parlamentos más fuertes y más débiles de la región?

- Hay dos variables para analizar si un Parlamento es más o menos poderoso: una es política y otra de diseño institucional. La primera es si el partido del presidente controla o tiene un gran porcentaje de legisladores afines y disciplinados. Si logra disciplinar a sus legisladores, el Congreso tendrá un peso más limitado. Y a nivel institucional, si los presidentes tienen grandes poderes legislativos, es probable que el Parlamento sea más débil. Entonces hay una cuestión política vinculada a las mayorías y la disciplina; y otra vinculada a lo institucional, que tiene que ver con qué peso le dan los reglamentos internos a cada uno de los poderes.

- Teniendo en cuenta estos criterios, ¿Qué congresos de la región son más fuertes?

- Por ejemplo, el ecuatoriano ha tenido mucho poder político. En Ecuador las constituciones le dan mucho poder al Presidente. Favorecen mucho al Ejecutivo, en emisión de decretos y poder de veto. Pero han sido débiles en el Parlamento porque su partido político no ha conseguido controlar los escaños. Eso generó crisis en las relaciones entre el Legislativo y Ejecutivo, y caídas de los presidentes. Ha sido un Parlamento que por las reglas electorales y juego político ha tenido gran peso.

- ¿Y ejemplos de legislativos débiles…?

- Primero, vale aclarar que a nivel institucional hay diseños que favorecen relaciones equilibradas, como Uruguay y Costa Rica. El Parlamento allí ha colaborado y ha tenido un peso en la actividad legislativa y en las políticas públicas de sus países. En el lado contrario al ecuatoriano está el Congreso mexicano. En la etapa del PRI, y la hegemonía de ese partido, quedaba poco margen para el Congreso, pese a que la Constitución tiene un diseño institucional muy favorable al Legislativo. Pero los presidentes mexicanos han controlado la actividad legislativa y las políticas públicas, porque el partido político imponía una férrea disciplina y tenía una amplia mayoría. Cuando se acabó la mayoría, se empezaron a dar relaciones conflictivas entre Ejecutivo y Legislativo. Esa conflictividad aumentó porque el Parlamento tenía capacidad institucional para oponerse o plantearle problemas al presidente.

- ¿Cómo se ve a la Argentina teniendo en cuenta estas dos variables?

- Con estas dos variables, creo que el presidente argentino es mucho menos poderoso de lo que se cree. El presidente argentino, en términos generales y sin hacer referencia a uno en particular, tiene un poder más limitado de lo que la opinión pública cree, en términos comparados con los países latinoamericanos y Estados Unidos. Lo que ocurre es que los presidentes han abusado de sus poderes. Han abusado de los Decretos de Necesidad y Urgencia. Pero eso no quiere decir que el Parlamento haya tenido un papel limitado. Al final de los períodos legislativos vemos que la mitad de las leyes que han sido aprobadas fueron iniciadas por legisladores. Muchas leyes pueden parecer sin importancia, pero si pensamos en un diputado de una provincia argentina como Catamarca, de menor peso político o económico, que logra sortear obstáculos para que una ley suya se sitúe en la agenda legislativa, es un gran mérito. El pasa por muchos obstáculos. En cambio para el Presidente es mucho más fácil hacer que una ley suya esté en el orden del día. No es cuestión menor que la mitad de las leyes que se aprueban sean iniciadas por legisladores.

- ¿Esto habla bien del Congreso argentino?

- Yo quiero resaltar que esto es importante. No es que los legisladores no hacen nada. Tienen peso específico sobre la legislación, además de tareas de control. Digo que ha sido importante su labor, como lo ha sido en otros países de América latina.

- ¿Y cómo se ve a nuestro Congreso a nivel político?

- Depende de las dos variables que decía anteriormente. Para analizar ese punto hay que entender las diversas ramas del peronismo. Yo estuve varias veces en Argentina haciendo trabajo de campo, y cuando uno entrevista legisladores del peronismo se sorprende la diversidad de opiniones. Entonces uno se pregunta cómo es posible que luego se pongan de acuerdo. Los diputados peronistas han sido muy disciplinados, a pesar de la heterogeneidad de opiniones.

- ¿Llamó eso la atención cuando estuvo en el país?

- Sí, llama la atención cómo pueden ponerse de acuerdo a pesar de tener opiniones tan divergentes entre sí. Esto es una cuestión que juega a nivel político y en que ustedes seguramente sepan mejor que yo por qué se dan esos acuerdos.

- ¿Por qué pasa?

- Me imagino que serán intercambios entre ellos. A veces también seguir la línea del liderazgo. Esa es una cuestión a nivel de partido político.