Por Pablo Winokur


Una vieja frase atribuida al ex presidente de los Estados Unidos John F. Kennedy, asegura que: “El Congreso se ve desde aquí (desde la Presidencia) mucho más grande de lo que se veía cuando uno estaba adentro”. Esto es parte de la realidad de los Estados Unidos, país en el cual los congresistas individuales son iguales o menos poderosos que sus pares argentinos. Sin embargo, el Cuerpo aparece como un poder fuerte del Estado: el todo es mucho más que la suma de las partes.

¿Para qué sirve el Congreso? ¿Cuál es su función? ¿Por qué la división de Poderes? ¿Cuál es el rol de cada legislador individual? La principal función del Congreso ya no es -como se pensaba cuando se dictó la primera Constitución- la de legislar: hoy se ha llegado al consenso de que no es la ley la que regula al total de la sociedad. ¿Debe controlar el Parlamento? Sí, debe hacerlo, pero ésa es sólo una de sus funciones. La principal actividad del Poder Legislativo -dicen los especialistas- es la de co-gobernar junto al Ejecutivo.

Pero, ¿por qué pedirle a un órgano -que por su composición es lento- que se encargue de co-gobernar, cuando el Presidente puede hacerlo con la sola firma de un decreto? La respuesta es sencilla: si bien el Congreso es lento -¡muy lento!- en la toma de decisiones su propia composición pluralista asegura que las medidas o leyes surgidas sean más estables en el tiempo. Cuando las decisiones son tomadas por el Cuerpo -mucho más si es aceptada por la mayoría de los bloques- éstas se convierten en verdaderas políticas de Estado que exceden a los caprichos del presidente de turno.

De esta manera, cuando los lineamientos, propuestas y programas de gobierno son elaborados por el Poder Legislativo, discutidos en las comisiones y llevadas al recinto, éstas adquieren una durabilidad mayor. Algunos ejemplos: la ley de cupo femenino, surgida del Congreso y sostenida por los sucesivos gobiernos, permitió que la Argentina sea récord mundial en materia de participación femenina en la política. Algo similar parece estar ocurriendo con las leyes de salud reproductiva, entre otras.

Sin embargo, en los últimos años -coincidiendo con el Gobierno K- el Congreso cada vez tiene menos protagonismo en la elaboración y sanción de leyes. Al punto tal que el Ejecutivo envía propuestas integrales sin importar si en el Congreso existen o no proyectos sobre esa materia. Para muestra bastan las estadísticas. Según información brindada por la Dirección de Información Parlamentaria, este año se sancionaron 60 leyes. De éstas, 31 -es decir, la mitad más uno- son de autoría del Poder Ejecutivo. Por su parte, sólo 12 fueron elaboradas por diputados y 17 por senadores. Si se hiciera un análisis cuantitativo de las leyes -lo cual escapa a esta nota- se vería que gran parte de esas leyes son de declaración (de Martín Güemes como héroe nacional, cesiones de terrenos a provincias, entre otros). No obstante, también muchos proyectos del Ejecutivo refieren a convenios internacionales que no revisten mayor importancia y que son aprobados por unanimidad.

A trabajar

¿Es este un signo de que el Legislativo no trabaja? No lo es. Aunque sí es un signo de que el Congreso no es tenido en cuenta a la hora de elaborar políticas, que los propios legisladores están dispuestos a ceder facultades para no asumir determinadas responsabilidades y hacen poco por lograr que el Congreso sea quien toma determinadas decisiones.

Un caso que resonó recientemente fue la decisión de la Corte Suprema de Justicia de ordenar al Congreso que cumpla con la “facultad de garantizar la movilidad de las jubilaciones”, lo cual está dentro de sus atribuciones por la ley de Solidaridad Previsional. En el Congreso existían distintas propuestas para promover la tan mentada movilidad. Algunas, de los oficialistas Marcelo Guinle o César Gioja; otras, de opositores como Hermes Binner y María América González. Ahora se ha sumado una del radicalismo.

Primer análisis: en caso de que el Congreso sancione una norma para conseguir los aumentos, el mérito será de la Corte, que además se encargará de revisar vía la Constitución la norma aprobada.

Segundo análisis: en los pasillos del Congreso se admitió de entrada la imposibilidad de sancionar una ley en tiempo y forma, especulándose entonces conque el tema fuera resuelta por un decreto del Ejecutivo. De hecho, en las horas posteriores al fallo todos hablaban del fastidio de Néstor Kirchner, quien pretendía anunciar durante 2007 -año electoral- el aumento en todas las jubilaciones.

Conclusión: el Congreso terminó aplaudiendo el aumento anunciado por el Gobierno e incorporado al proyecto de Presupuesto 2007, y fue la propia Corte la que aclaró que eso no era lo que pedía su fallo, sino que fuera el Parlamento el que determinara cómo implementar el reajuste.

Dentro de lo que hace a temas laborales y del sistema previsional, también aparece otro asunto donde el Ejecutivo desconoce las iniciativas ya existentes en el Congreso: el de las ART. Si bien en el Congreso existen sendos proyectos sobre el tema -dos de ellos presentados por hombres del Gobierno como Jorge Capitanich y Héctor Recalde-, hasta ahora los expedientes no se han movido un milímetro a la espera de que el Gobierno envíe su propia iniciativa. La única que había comenzado a avanzar a principio de año fue la de Recalde, quien preside la Comisión de Trabajo de la Cámara baja. Sin embargo, ante el rechazo de los empresarios, se ordenó dar marcha atrás. A principios de agosto el Gobierno había dicho que enviaría este mes una nueva propuesta, que ingresaría por el Senado.

Seguridad

En este punto, tanto el Congreso como el Gobierno han tenido una gestión errática, más preocupados por satisfacer a la opinión pública -Juan Carlos Blumberg a la cabeza- que por solucionar el problema de fondo. Tal vez el Congreso podría haberse lucido: sancionó en tiempo récord varias iniciativas de autoría de distintos legisladores (Mirta Pérez, Carlos Ruckauf, Jorge Casanovas) y también algunas del Poder Ejecutivo. Sin embargo, lo que impuso Blumberg les quitó todo protagonismo. Para desaliento de sus autores, se habla de las leyes Blumberg, cuando la mayoría corresponde a diputados puntuales…

Hoy vuelve el tema a foja cero y la nueva marcha contra la inseguridad plantea una nueva agenda. En el Congreso existen distintas propuestas de todo contenido y color para intentar morigerar este tema. Sin embargo, desde hace un tiempo se viene comentando que el Poder Ejecutivo está preparando un borrador propio y meses atrás había lanzado un anteproyecto para que se debatiera en la sociedad, que incluía la despenalización del aborto, la reducción de penas, entre otros puntos. Iniciativas de esta índole ya existen en el Congreso.

Por otra parte, recientemente el Gobierno presentó un proyecto de ley en la Cámara baja para declarar “la emergencia nacional en materia de tenencia, portación, fabricación, importación, exportación, transporte, depósito, almacenamiento, tránsito internacional, registración, donación, comodato y compraventa de armas de fuego, municiones, explosivos y demás materiales controlados, registrados o no, durante el termino de un año”. Lo curioso es que la Comisión de Seguridad Interior y Narcotráfico de la Cámara alta, a cargo de la senadora Sonia Escudero, estaba trabajando en el tema. Al punto tal que había conseguido la aprobación de un proyecto de comunicación para conocer “sobre la cantidad de armas de fuego que se encuentran registradas de manera legal; como así también la cantidad de armas que se producen por año en el país y la cifra de cuántas se importan y exportan” y luego se abocó a la realización de coloquios y encuentros para debatir el tema tanto al interior de la comisión como con referentes de la sociedad civil. Sin embargo, los avances se cerraron de un plumazo con la presentación de la propuesta del Ejecutivo.

Algo similar había sucedido en su momento con la ley de Seguridad Aeroportuaria, que creaba una fuerza de seguridad similar a Prefectura o Gendarmería para controlar los aeropuertos, sacando de la órbita de la Fuerza Aérea a ese tema. El Ejecutivo presentó su propio proyecto, desoyendo los ya existentes de Alicia Comelli, Cristian Ritondo, Mirta Pérez, Fernando Montoya, entre otros.

La plata la manejo yo

Sin dudas, cualquier legislación que represente una erogación presupuestaria es vedada por el Ejecutivo. Al respecto también se cuida de forma celosa que ninguna propuesta se escape de sus manos. Valen algunos ejemplos.

El único que logró sortear este escollo fue un proyecto del senador radical rionegrino, Luis Falcó, para promocionar los biocombustibles, es decir las naftas de base vegetal. Al principio todo venía viento en popa: más de 40 senadores habían firmado su propuesta y con algunos recelos obtuvo la media sanción del Senado. Sin embargo, el tema se frenó en Diputados por la negativa del entonces ministro de Economía, Roberto Lavagna, a dar exenciones. Pero al tiempo se limaron las asperezas y, luego de la salida de Lavagna del ministerio, Diputados aprobó con modificaciones la propuesta. Esta volvió al Senado, donde se le dio sanción definitiva. “Tantas modificaciones le hicieron que al final no tiene nada que ver con el proyecto original”, se quejó Falcó, quien dijo que se le quitó el núcleo central a la propuesta.

Si bien las modificaciones corresponden al Ejecutivo, mal que mal en este tema se tomó -con muchas modificaciones- una propuesta del Congreso. Sin embargo, existen otras áreas en que ni se quieren escuchar los planteos de los legisladores. Por ejemplo, existen muchas propuestas en materia hidrocarburífera: tanto en lo que hace a la promoción, exploración y explotación, como al régimen jurídico que tendrán los pozos petroleros (es decir, si pertenece a Nación o provincias). Ninguna de las iniciativas será tenida en cuenta. El Ejecutivo tiene una propia para ambos temas. Una ya está en el Congreso desde 2005 y la otra espera ser presentada en los próximos días. Pero otra vez no se confía en el Legislativo.

La misma potestad se reservó en la ley que otorga ventajas para pymes que reinviertan su capital (que ahora está frenada en el Senado), la ley de Financiamiento Educativo (existían varios proyectos similares en ambas cámaras), la de Educación Técnica, y la eterna cuestión de los deudores hipotecarios.

Otras yerbas

La cosa no termina aquí. Un tema que promete polémica es la reforma a la ley de Radiodifusión que hace mucho viene prometiendo el Gobierno. El legislador oficialista Osvaldo Nemirovsci tenía una lista para ser presentada. Sin embargo, el Ejecutivo le bajó el pulgar y presentará la propia. “Los tiempos -dijo el legislador- los va a manejar el Poder Ejecutivo, que es quien va a ejecutar la ley. Además, hago un paréntesis político. Soy parte de un proyecto nacional, que es conducido por el presidente Kirchner, quien con su mirada macro va a poder aportar su punto de vista”, dijo el titular de la Comisión de Comunicaciones, casi con resignación.

Otro tema que está generando fuertes debates es la ley Antitabaco que promueve el ministro de Salud, Ginés González García. También hay varios proyectos en la materia.

Por último, el Ministerio de Defensa está elaborando un proyecto de reforma al Código de Justicia Militar. En este tema hay proyectos o anteproyectos (no presentados por un criterio de oportunidad política) de Marita Perceval o Rubén Giustiniani, entre otros, que difícilmente serán contemplados.

¿No hacen nada?

El Congreso funciona, pero está rengo. La iniciativa parlamentaria hoy no está en manos de este Poder, sino que recae en el Ejecutivo. Si éste no tiene la iniciativa, siempre aparece la Justicia, los medios o la opinión pública para hacer la tarea que el Legislativo debería hacer.

¿Culpa de quién es esto? Por cierto no es de los legisladores individuales, ya que en general el índice de confección de proyectos es alto y de temas variados. Sin embargo, tal vez falte un poco de conciencia de cuerpo para ponerse de pie y avanzar con iniciativas propias por fuera de las propuestas presidenciales. En general, las únicas que lo han logrado fueron Cristina Fernández de Kirchner y Alicia Kirchner quienes -nobleza obliga- han conseguido sancionar leyes importantes, más allá de lo discutible o no de las mismas. Vale mencionar la reforma al Consejo de la Magistratura, la regulación de los DNU, la ley de Contraconcepción Quirúrgica o la de microcréditos. Es probable que en los próximos meses haya nuevas novedades respecto de distintas iniciativas de la ahora ministra de Desarrollo Social, de buen desempeño en su paso por el Senado.

Hoy el Congreso no co-gobierna y apenas si propone cosas que nunca se llevarán a cabo. ¿Quiénes pierden? ¿Se trata de una lucha de poderes? No. Se trata de la imposibilidad de generar políticas de Estado. Tal vez, debates más francos y abiertos lo permitan; tal vez, escuchar a un Congreso más autónomo permita comenzar a pensar a largo plazo.