Existen distintos demonios. Demonios a los que se acusa de todos los males de la política, la Administración pública, el Estado y por ende la Argentina.

Demonios varios: las listas sábana, la perpetuación en el poder de determinados políticos, el Congreso y su poco trabajo, la imposibilidad de presentación de “candidatos independientes”, la lentitud del Consejo de la Magistratura, la no reglamentación del juicio por jurados… Todos acrecientan el odio de “la gente” por la política y el día que se solucionen estas cuestiones se terminará con los males de la política y la Argentina será un país próspero y desarrollado.

Sin embargo, con el tiempo -y si se hace una lectura crítica de muchas propuestas- se comienza a demostrar que esas soluciones mágicas no son tales. Por ejemplo, cuando se reformó el Consejo de la Magistratura para darle más agilidad, también se terminó trastocando su función y la nueva composición permite que el Gobierno tenga demasiada influencia en la designación y remoción de los jueces.

Terminar con las listas sábana puede generar que las minorías queden despedidas del Congreso de la Nación. La no renovación de la política no es tal: por ejemplo en la Cámara de Diputados casi el 75% de los legisladores van por su primer mandato.

Dentro de los males de la política también son señalados los denominados fondos fiduciarios o fideicomisos.

En ese sentido es bueno aclarar, como introducción a las líneas que siguen, que los fondos fiduciarios no son malos en sí mismos, sino que son una institución muy importante de la administración pública, que permite tener más ordenadas las finanzas. Claro que -como otras instituciones- el problema no está en su constitución, sino en quiénes las dirigen. En ese sentido, esta nota explicará en qué consisten los fondos fiduciarios, cuál es su funcionalidad y cuáles son las críticas diversas que se realizan a los manejos que la gestión Kirchner le confiere a este instrumento administrativo.

Figura menemista


La figura del fideicomiso fue creada en 1995 por la ley 24.441. Básicamente un fideicomiso o fondo fiduciario consiste en que una persona o entidad transfiera un dinero a una cuenta que sólo se podrá usar para un fin específico.

La idea es que una empresa tome una parte de sus ganancias (por ejemplo, aquellas obtenidas por la venta de chocolate) y la destine íntegramente a una cuenta de un banco de la cual sólo se podrá extraer dinero para la compra de un determinado edificio.

Textual de la página del Ministerio de Planificación, que es quien maneja esos fondos: “Consiste en una operación de transferencia de un bien a la persona a la cual se adiciona un encargo o gestión vinculados con dicho bien, siendo el aspecto más importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado ad-hoc, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor del mismo (fiduciario), siendo una unidad patrimonial autónoma afectada a la finalidad perseguida en el contrato en cuestión”. Es decir, lo interesante del mecanismo es que una vez que se establece nadie puede tocar el dinero para otra cosa que no sea eso.

En el caso del Estado, se denomina “fideicomiso público”. En general, se trata de afectar un determinado impuesto al Banco Nación que se convierte en fiduciario, y éste debe pagar con ese dinero, por ejemplo, una obra de infraestructura. “El Estado se desapodera de la recaudación, que se constituye en un patrimonio separado, que pasa al Banco Nación manteniéndose separado, y el Banco lo único que puede hacer con estos fondos es pagar las obras que le fueron indicadas”, explica un funcionario del Ministerio de Planificación.

Básicamente la idea del mecanismo es evitar lo que durante mucho tiempo sucedió en el país: que plata destinada a un rubro se use para otro y se termine demorando 50 años en construir -por ejemplo- la Biblioteca Nacional.

¿Cómo se hace un fondo fiduciario? Supuestamente debería hacerse por ley del Congreso. El art. 5 de la Ley 25.152 dice que “toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de cualquier naturaleza y fondo fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado Nacional requerirá el dictado de una ley”. Sin embargo, hoy muchos de estos fondos se están creando por decreto. Otros se están modificando por decreto, variando sus fines y objetivos. Por último, si bien los presupuestos de estos fideicomisos se adjuntan como anexos en el Presupuesto de cada año -tal como sucede con el Presupuesto- éstos están subestimados, con lo cual al Ejecutivo le queda cierta discrecionalidad para usar los montos extra.

Adrián Pérez, diputado por el ARI, explicó que “la única información disponible sobre los fondos fiduciarios es la incorporada en las planillas anexas del Presupuesto” y aseguró que esa información “resulta insuficiente para analizar cómo se aplican los recursos, es decir: quiénes son los beneficiarios, cuál es la ejecución efectiva, el cumplimiento de los fines para los que fueron creados cada uno de los fondos, y si se originó superávit en períodos anteriores. Todo ello permite inferir que pueda estar originándose un desvío de recursos a favor de otros destinos”.

El legislador bonaerense presentó un proyecto de ley para crear una comisión especial que se encargue de investigar “la recaudación, ejecución y aplicación de los recursos pertenecientes a los fondos fiduciarios del Estado nacional”. Según dice en el proyecto, “los fondos fiduciarios del Estado nacional significan miles de millones de pesos anuales sin control de ningún tipo por parte de la Administración nacional. Los órganos encargados de controlar su ejecución no cumplen debidamente sus funciones y el jefe de Gabinete tampoco cumple con su deber de rendir cuentas periódicas al Congreso de la Nación sobre la aplicación de estos recursos, que forman parte del erario público”.

¿Y esto para qué era? Quien también se dedica a hacer un seguimiento de la cuestión es el senador radical Alfredo Martínez, y advirtió que “estos fondos fiduciarios han sido completamente distorsionados”. “Todas estas obras deberían estar incorporadas al Presupuesto Nacional. Esto es una nueva delegación, porque se permite al Gobierno que aumente o disminuya la tasa”, aseguró.

El legislador señaló que existen tres problemas con el manejo que se hace con estos recursos: “El primero, escasez de información y control sobre la utilización de los recursos de los fondos fiduciarios. El segundo, que los fondos fiduciarios, en general, no son creados por ley, por lo que al haber sido creados por decreto se modifican mediante otro decreto, sin intervención del Congreso. El tercero, que el Poder Ejecutivo intentó y seguirá intentando derivar las partidas de los fondos fiduciarios hacia el Tesoro nacional”, explicó. Además agregó que en general la información es muy escasa y sólo en la página del UCOFIN -del cual dependen los fondos Viales y el Hídrico- figura absolutamente todo.

En la sesión en que se debatió el Presupuesto Nacional 2007, este senador dio un ejemplo emblemático de algunos problemas que se presentan en el manejo de estos recursos: el del Fondo Vial. El problema es que, según explicó, este fondo se fue transformando paulatinamente. Fue creado para hacer obras viales en todo el país, especialmente en aquellas regiones menos favorecidas por las comunicaciones; también incluía un pequeño porcentaje para subsidiar a transportes en regiones remotas. Sin embargo, fue virando y al día de hoy -según Martínez- se convirtió en una mera caja para subsidiar el transporte, “eliminando totalmente la posibilidad de hacer ningún tipo de obra, con el objeto de que esto sea manejado en forma absolutamente discriminatoria por quien está hoy al frente de la Secretaría de Transporte de la Nación”

El titular de la Comisión de Presupuesto, Jorge Capitanich, se defendió de esta crítica puntual. “El subsidio implica una tarifa menor y si no contamos con él deberá haber un incremento de la tarifa. Esto es bien práctico”, dijo. Tras esto defendió el uso de este tipo de recursos para perfeccionar la Administración.

Las cartas están echadas, y otra vez no parece haber una respuesta unánime al asunto. En diálogo con legisladores opositores éstos no coinciden en la visión sobre los fideicomisos y tampoco los especialistas se ponen de acuerdo: hay quienes dicen que son malos en sí, y que se deberían eliminar de plano -por la falta de controles- y quienes aseguran que son buenos, pero es el Gobierno actual el que los utiliza en forma irregular. Obviamente, el oficialismo se defiende de todos los cargos y dice que los usa con total transparencia.. Según ellos, como están regulados por el sistema de Administración Financiera del Sector Público Nacional están tanto bajo el control de los organismos de control interno como externos. En general se destaca que la Sigen tiene acceso a todos los fondos. Claro que la titular de la Sigen es la esposa del ministro de Planificación Federal, Julio De Vido.

Sea como fuere, existen diversos países cuyas experiencias demuestran que los fideicomisos no son malos en sí mismos. El mecanismo es eficiente y permite una mejor, rápida y segura distribución de algunos recursos, especialmente aquellos que requieren planificación a largo plazo. Esta circunstancia se da, especialmente, en países en que no existen presupuestos plurianuales que aseguren que determinadas obras se llevarán a cabo.

Sin embargo, queda como incógnita develar si existe alguna forma adecuada para que este mecanismo se aplique en la Argentina, país eternamente sospechado, que siempre encabeza los ranking de percepción de la corrupción.

Mientras la oposición critica y el Ejecutivo sigue su rumbo, habrá que ver si en algún momento se establecen cambios que permitan transparentar el sistema.


Pablo Winokur