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Domingo 23 de septiembre de 2018
ENTREVISTAS
“La imagen de los Parlamentos en América Latina es bajísima, y eso es sumamente peligroso”
Invitado por el CIPPEC, el académico estadounidense Scott Morgenstern dialogó con parlamentario.com sobre los problemas que afrontan los Congresos de la región. Una visión sobre la cuestión de la representatividad, el funcionamiento de las cámaras y el valor del consenso político.
12 de septiembre de 2018
Por Carolina Ramos

La importancia del Congreso para el sistema democrático, republicano y federal está fuera de toda discusión. Aun así, el Parlamento suele ser una de las instituciones políticas peor valoradas, tanto en Argentina como a nivel regional. Y a pesar de los intentos por desentrañar este misterio, hay interrogantes que todavía intentan ser respondidos.

Scott Morgenstern es profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Pittsburgh y director del Centro de Estudios Latinoamericanos de esa casa de altos estudios. Con un trabajo centrado en partidos políticos, sistemas electorales y Legislaturas de América Latina, el académico fue invitado por el CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) para una serie de charlas y reuniones con autoridades de la Cámara de Diputados.

En una entrevista exclusiva con parlamentario.com, el especialista se refirió a las dificultades que padecen los Parlamentos y arrojó algunas claves para afrontarlas. Sostuvo que los legisladores deben “mostrar mejor” que representan los intereses que prometieron; propuso “medir la calidad y no la cantidad” de leyes; y consideró que “las minorías tienen que ser respetadas y ser parte de las discusiones”.



- ¿Cuál es su primera impresión del Congreso argentino?

- He estado aquí dos días, pero después de un tiempo de haber estudiado desde lejos hay algunas cosas que me impresionan. Todos los Congresos del mundo tienen problemas parecidos, así que los de Argentina no son problemas únicos. La democracia no funciona muy bien, pero otros sistemas funcionan peor. En este sentido, no hay ningún Congreso que funcione muy bien. Hay que reconocer los problemas que están enfrentado. Se habla mucho de la gran cantidad de bloques y minibloques. Yo entiendo eso, pero hay que advertir también que los sistemas donde solo hay dos o tres partidos también pueden tener problemas, de bloquear lo que quiere el Ejecutivo. Un ejemplo de eso es lo que pasó con Barack Obama y los republicanos, que llegaron diciendo que no iban a dejar aprobar nada. Solo eliminar los minibloques no implica que el sistema vaya a fluir tan fácilmente. Eso no resuelve todos los problemas.

- Pero esta fragmentación extrema, que en nuestro Parlamento se advierte claramente, ¿hasta qué punto es representativa?

- Hay muchas cosas que influyen en la representación. En cuanto a la percepción que tienen los votantes, ellos ven dos cosas (de los legisladores): que no son representativos y que no hacen nada. Que no son eficaces ni representativos. Pero no es siempre así: ellos hacen cosas y sí representan algunos intereses. La pregunta es qué intereses están representando. La tasa de reelección es muy baja en Argentina, una de las más bajas del mundo; si ellos apostaran por la reelección, esa sería una muestra de mayor representatividad. Cuando hay más partidos, eso implica que hay más intereses representados, pero es una manera de estar representados. En Estados Unidos tenemos solo dos partidos y mucha gente se queja de que no son representativos, pero de alguna manera se puede creer que sí lo son, porque la idea de un partido es agregar intereses. Eso implica que los que están afuera del centro no van a estar muy contentos, pero tienen opciones. Los partidos tienen que agregar intereses diferentes para llegar a algún tipo de acuerdo. Entonces uno de los problemas es que los partidos, o los diputados, tienen que mostrar mejor que están representando los intereses de los grupos, o tratando de hacerlo. Por ejemplo en las comisiones, donde generalmente están escondidos o la gente no sabe qué están haciendo. Hay reportes periodísticos, de ONGs y académicos que cuentan los proyectos que presenta un diputado, y eso es un problema, porque puede ser que un legislador haya hecho una sola cosa en todo su mandato, pero que eso haya sido mucho más importante que aprobar mucha “basura”. Por eso hay que tener mucho cuidado en la manera en que se advierte al público y a los votantes lo que está haciendo el Congreso.

- El Congreso es una institución muy mal valorada en Argentina, ¿por qué? ¿Sucede lo mismo en otros países de la región?

- En Estados Unidos hay un dicho: la gente ama a sus diputados pero odia al Congreso. El Congreso para nosotros también es mal visto, pero a la gente le gustan sus propios diputados, porque los diputados están preocupados por acercarse a los votantes. Cuando hay algún proyecto en el distrito, lo anuncian a los votantes de la zona para ganar fama personal. Cuando hay que votar, el partido es lo más importante, pero también lo es la fama personal. Por eso a veces, si el partido se está cayendo, el diputado tiene un “escudo”: aún si su partido es malo, él puede gustarle al votante. Eso es importante, porque demuestra que puede representar a la gente no solo por su ideología o el partido al que pertenece, sino también por su habilidad personal. Si el diputado quiere ser reelecto -algo que en Argentina muchas veces no pasa-, tiene que regresar a su provincia y demostrar el trabajo que ha hecho.

- El Congreso es un cuerpo colegiado donde la dinámica hace que una ley demande mucho tiempo, mientras que el presidente toma medidas que pueden entrar en vigencia automáticamente, ¿cómo juega ese factor?

- Por supuesto es más fácil que un presidente, un dictador o un rey tome una decisión y sea efectiva al instante, pero eso no significa que sea buena. Si hace una ley a puertas cerradas, ¿por qué sería buena? La idea de un Congreso es que haya debate y que la ley sea mejor por la necesidad de buscar acuerdos, de llegar a transigencias. Seguro habrá cambios menos drásticos, porque hay que llegar un acuerdo y darle algo a los otros. Pero los decretos de alguna manera son peligrosos. En los sistemas donde el Ejecutivo tiene más poder hay cambios más grandes, y eso es malo para la economía, porque los inversionistas quieren algo estable, entonces aún si se necesita un cambio, mejor hacerlo lentamente. Por eso hay que educar a los votantes y decirles que solo porque algo sea lento no quiere decir que sea malo. Entiendo que cuando hay crisis todo el mundo quiere un cambio inmediato, pero eso es parte de cómo funciona el sistema representativo.



- ¿Cómo se mide la productividad de un Congreso?

- Yo buscaría la manera de medir la calidad, no la cantidad. Si una ley fue muy bien debatida y sale, o aún si no sale, es importante para el país. Implica que hay representación en la ley. Cuando yo vine aquí en los ’90 estaba tratando de estudiar el Presupuesto, y el Congreso solo cambió dos artículos de todo el Presupuesto del Ejecutivo, y esos dos artículos fueron vetados por el presidente. Eso significa que el Congreso no tiene nada que ver con el proceso, y eso no es bueno para la democracia.

- El Ejecutivo en nuestro país tiene preponderancia a la hora de construir la agenda, ¿debería dársele más lugar a la oposición?

- Sí. Las minorías tienen que ser respetadas y ser parte de las discusiones. Hay que buscar la manera de acordar con los otros grupos. Quitarle a los minibloques la oportunidad de participar es peligroso. Es mejor buscar la manera de incluirlos en lugar de quitarlos del proceso. No es nada fácil, porque requiere que ellos quieran hacer acuerdos; puede ser que lo rechacen porque es mejor para su futuro político mostrar que se oponen. Es un problema que no solo atraviesa a la Argentina, sino a todo el mundo.

- ¿Cómo es la injerencia del presidente en otros países de la región?

- Por supuesto el presidente siempre tiene peso, y la pregunta es cómo consigue apoyos y votos en el Congreso. Brasil es un ejemplo interesante, donde por ejemplo se ofrecen puestos en el Gabinete para que los partidos lo sigan. Aquí se ha intentado un poco eso, pero con tantos minibloques es muy difícil ofrecer a todos. En parte se les puede ofrecer cosas en las políticas públicas, pero eso requiere de muchas negociaciones. Ese “chantaje” es parte del proceso, un proceso que hay que reconocer que es lento y difícil. Hace 25 años en Estados Unidos, cuando se aprobó el tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, la prensa publicó que el presidente Bill Clinton tenía una lista de cosas que había ofrecido a los diputados para que votaran a favor.

- En Argentina sucedió en 2011 que un partido político logró mayoría propia en ambas cámaras, y la oposición de aquel entonces denunció que el Congreso se había convertido en una escribanía, ¿el voto popular puede dar un “cheque en blanco”?

- Si yo soy demócrata, voy a que el Congreso apruebe todas las cosas que quiera el presidente. Pero la democracia es mejor cuando hay gobiernos divididos, porque hay vigilancia. Hay un estudio basado en Estados Unidos que muestra que hay políticas muy importantes que han salido en tiempos con gobiernos divididos -es decir, con un presidente de un partido y un Congreso de otro partido-. Eso implica que hay un acuerdo que no será destruido después. Si los demócratas disponen una cosa y los republicanos vienen después, van a destruido, pero si había un acuerdo previo, va a durar más. Por otra parte, en otro estudio que yo hice sobre lo que pasó en Estados Unidos hace 100 años, había muchos artículos periodísticos y académicos diciendo que Estados Unidos tenía una cultura de corrupción que nunca iba a superar, como se escucha ahora en muchos casos en América Latina. Lo que encontramos fue que poco a poco Estados Unidos salió del problema porque el Congreso estaba vigilando mejor al presidente. Tener los gobiernos divididos fue algo muy importante por la vigilancia que se pudo tener.

- En Argentina se renueva cada dos años la Cámara de Diputados y un tercio del Senado, ¿eso obstaculiza la actividad legislativa?

- En Estados Unidos hay elecciones cada dos años y se renueva toda la Cámara baja. Eso es muy problemático. Aquí solo se renueva la mitad, y es mejor. En Estados Unidos, los diputados desde el día que llegan están buscando dinero y haciendo campaña. En el Senado solo se renueva un tercio; la idea es que los senadores están “más dispuestos a pensar” y tomarse un tiempo para buscar el largo plazo, mientras que los diputados no. Por eso yo recomendaría para Estados Unidos que el período sea más largo. En Argentina es diferente, porque el período para los diputados es de cuatro años. En esto hay que pensar qué implica para la fragmentación del Congreso, porque pareciera que en los años donde el presidente no es parte de la competencia hay más fragmentación, porque hay menos partidos que tienen que estar alineados con él. En Estados Unidos, en las elecciones de este año no se elige presidente, y es muy probable que los demócratas ganen más, algo que le pega al presidente actual. En las midterms el presidente casi siempre pierde escaños.



- En el Congreso argentino, desde el regreso a la democracia la cantidad de comisiones fue en aumento, pasando de 26 a 45, ¿es bueno que haya tantas comisiones?

- La verdad, no estoy seguro. Casi todos los países tienen comisiones permanentes, y algunos pocos tienen comisiones ad hoc. Algunos estudian la idea de que las comisiones deben ser un espejo de lo que es el Gabinete. Es importante mantener ese rol de vigilancia. Lo que a mi me parece es que en muchos casos las presidencias de las comisiones son una manera de “comprar” el apoyo de algún grupo. Lo que nos explicó Eugenio Inchausti (secretario parlamentario) es que hay un límite en cuanto a la cantidad de comisiones a las que puede ser girado un proyecto. Eso es problemático, porque los proyectos de ley son muy complicados y tocan muchos temas. Por eso hay que ver si hay una manera de distribuir el trabajo y después acumularlo otra vez. Que haya tantas comisiones puede tener ventajas y desventajas, depende cómo se las use.

- Otra de las particularidades de nuestro Congreso es el abuso de las denominadas “cuestiones de privilegio”, que provoca que los recintos se transformen en tribunas políticas, ¿esta herramienta obstaculiza la tarea legislativa?

- Seguro, porque el tiempo es muy corto y tiene un valor muy grande. Si se utiliza eso para impedir que se traten cosas importantes es un problema. ¿Qué derecho tiene un grupo de diputados de bloquear el debate de otras cosas? Es una pregunta normativa. Si una sola persona puede bloquear a las otras 256, a mi me parece problemático, pero si un tercio firma que quiere discutir otra cosa, tal vez tiene otro valor. El Congreso en su conjunto es el que debe decidir cuántas personas tienen el derecho de bloquear el tiempo. Dicho esto, hemos discutido maneras de prevenir esto sin quitar el tiempo en el recinto, que es muy corto. Una es el uso de tecnología: que (los legisladores) tengan una página donde puedan manifestar sus cosas. Otra solución sería crear otro espacio. Nosotros tenemos un canal, porque muchos de los discursos de diputados y senadores se pronuncian frente a nadie, porque no hay casi nadie en todo el recinto. Con este canal se les da la posibilidad de mostrarse ante sus fanáticos. Es importante que los legisladores tengan la oportunidad de manifestarse, pero quizá no en el momento de discutir un proyecto de ley. Otra de las cuestiones que discutimos es que las intervenciones deban ser pertinentes, y sino, que se les corte el micrófono. En Chile, si no están siguiendo las reglas, se les corta el micrófono.

- ¿Cuáles son los principales desafíos para los Congresos de la región?

- La imagen de los Parlamentos en América Latina es bajísima, y eso a mi me parece sumamente peligroso para las democracias de la región, que en alguna medida todavía están muy débiles. Si los votantes piensan que el Congreso es una cosa que no vale la pena, es muy malo para la democracia. Hay que trabajar en mejorar la imagen del Congreso. Si los medios solo están mostrando que los legisladores no son eficaces o que no son representativos, es un problema. Por supuesto hay problemas, pero hay cosas que hacen bien. Por ejemplo, el nivel del debate sobre aborto en Argentina fue muy interesante y muy importante. Hay que instalar la idea de que el Congreso tiene un rol importante para la democracia. Cuando yo era niño, en la televisión había publicidades del gobierno hechas para niños, y una era una caricatura sobre cómo se hacía una ley. Era una educación para el pueblo, de que el Congreso tiene un rol de discutir y debatir. Ese es un reto muy importante para cualquier Congreso.