El Congreso tiene varias deudas en materia de manejo de los hidrocarburos. Desde normas que promuevan su producción, regulación de su uso, hasta política de exportación. El Gobierno estaría decidido a reflotar el proyecto que había enviado el año pasado.
Por Pablo Winokur
Uno de los principales problemas que tuvo que afrontar el Gobierno, desde que asumió el 25 de mayo de 2003, fue la crisis energética que tomó desprevenido a más de un funcionario. Producto de acuerdos coyunturales, políticos y económicos, la administración de Néstor Kirchner logró sortear los escollos de corto plazo. Sin embargo, los críticos del Gobierno aseguran que sólo se solucionó mediante parches y denuncian la inexistencia de una política energética. Entre ellos, se encuentra el propio ex ministro de Economía Roberto Lavagna, quien en su momento apoyó dichos parches pero aseguró que era necesaria, además, una política de largo plazo para fomento de la producción.
Uno de los puntos más sensibles en lo que hace a energía está referido a la política de manejo de los hidrocarburos, un recurso escaso en nuestro país. Se trata de un tema sensible, que hasta ahora el Gobierno no ha podido manejar o, incluso, se podría decir que no ha querido. ¿Existen reformas para hacer al respecto? Las hay y muchas. De hecho, una de ellas fue presentada por el propio Poder Ejecutivo, pero reposa en algún cajón del Congreso. Se trata de la ley de Hidrocarburos, que en sus distintos colores y formas siempre se avecina a sancionar, aunque luego las circunstancias políticas o económicas terminan impidiéndolo. En el caso de la ley de incentivos para la exploración y explotación de los hidrocarburos se trató de una cuestión política. El Gobierno se aprestaba, a fin del año pasado, a sancionar una ley al respecto. ¿Qué pasó en el camino?
Fomentar la producción
Distintas fuentes de las Comisiones de Economía de ambas cámaras confirmaron a Parlamentario lo que sucedió con aquella ley. “Todo esto es parte del paquete de leyes Lavagna. Cuando asumió Felisa Miceli al frente del Ministerio de Economía las frenó a todas”, se escucha por los pasillos del Congreso.
¿Cuál era el paquete? Leyes de promoción para tres sectores particulares que el ex ministro consideraba claves: la primera es la ley de biotecnología (ver más información en Parlamentario Nº 814 del 27/2/06); la segunda es la ley que preveía exenciones para las Pymes que reinvirtieran sus utilidades; la tercera -por último- es la Ley de Hidrocarburos.
¿Cuál fue el camino de cada una de ellas? La primera -biotecnología- se aprobó en el Senado y murió en Diputados; la segunda -Pymes- se aprobó en Diputados, pero fue frenada de manera estratégica por Jorge Capitanich; la última nunca salió de la Comisión de Energía y Combustibles, presidida por la fueguina Rosana Bertone, la cual permanece en un hermético silencio sobre el tema.
¿En qué consistía la propuesta presentada por Lavagna? El ex ministro quería crear -en el marco de la ley 17.319- dos regímenes promocionales de exploración y explotación de hidrocarburos, los cuales serían aplicables en todas las provincias que adhieran y en la plataforma continental argentina.
La idea era integrar a todas las áreas con potencial geológico sobre las que no hay otorgado un permiso de explotación, intentando potenciarlas mediante exenciones (IVA, ganancias, patrimoniales, etc.). Para ello se preveía la realización de concursos públicos y la posibilidad de asociarse con Enarsa, entre otras ventajas.
“Es necesario agregar nuevas áreas de producción a fin de reemplazar de manera gradual, en el mediano a largo plazo, las actuales cuencas productivas, manteniendo con ello un adecuado horizonte de reservas, teniendo en consideración, además, que, en el caso del gas natural, el mismo ha ido disminuyendo en los últimos años en forma persistente”, decía el proyecto al que entonces suscribía el presidente Néstor Kirchner. No era el único. En diálogo con Parlamentario, en aquella oportunidad, distintos legisladores se habían declarado “fanáticos” del proyecto. Entre ellos vale mencionar al diputado oficialista por San Juan, Juan Carlos Gioja.
La iniciativa de Lavagna apuntaba a resolver lo que, a su juicio, era y es uno de los principales problemas a desentrañar para impedir que el crecimiento de la economía argentina se pusiera en peligro: “Existen extensas zonas -se explicaba en el proyecto también suscripto por Julio De Vido- que por su riesgo exploratorio y por no haberse detectado hidrocarburos de características comerciales han quedado relegadas, sin contar con requerimientos exploratorios adecuados debido a la falta de incentivos económicos diferenciales. Es por ello que se trata de promover por la vía parlamentaria correspondiente las modificaciones que hagan más atractiva y competitiva la exploración de nuestro territorio nacional, tanto en las cuencas no productivas como en aquellas que siéndolo abarquen áreas subexploradas”.
En el Senado también existe un proyecto de similares características, elaborado por Jorge Milton Capitanich. En este caso, el titular de la Comisión de Presupuesto y Hacienda encomienda “al Poder Ejecutivo nacional arbitrar las medidas procedentes a efectos del establecimiento, por parte de la Nación o juntamente con las provincias, de un régimen de incentivos para la exploración de hidrocarburos”.
Sin embargo, las advertencias del propio Capitanich no parecen ser escuchadas por el Gobierno, que en general prefiere cuidar el superávit fiscal y evitar dar exenciones. Esto habría generado algún cortocircuito entre el legislador y el Poder Ejecutivo, ya que éste tiene varios proyectos que están trabados por el mismo motivo, incluyendo la reforma tributaria que -contra sus convicciones- debe desmentir. “No advierto perspectivas que permitan avanzar en la reforma de los componentes centrales del actual esquema tributario, y tampoco advierto posibilidades de plantearlas el año que viene que es un año electoral”, señaló hace unos días en una reunión organizada por el personal de la DGI del Chaco.
La cita sirve para advertir cuál es la prioridad del Gobierno. “El Presidente nos ha pedido que cuidemos superlativamente el resultado fiscal”, señaló.
Este era el panorama vigente hasta hace unos días. Pero todo cambió luego que el ministro de Planificación Federal, Julio de Vido, anunciara la intención del Gobierno de contar antes de fin de año con la sanción de dos leyes de hidrocarburos. La primera es la que había quedado cajoneada luego de la salida de Roberto Lavagna; la segunda fue acordada con la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI), que preside el radical Julio Cobos. La idea de esta última es -según explicó el gobernador de Mendoza- que “contemple una relación equitativa entre la Nación y las provincias productoras, y se constituya en un marco jurídico preciso para los inversores en el sector”.
¿Quién maneja la torta?
El debate por los hidrocarburos no sólo se da en la esfera de la producción.
El gran debate histórico tiene que ver con el incumplimiento del artículo 124 de la Constitución Nacional. La misma establece que, a partir de la reforma de 1994, los recursos naturales pertenecen a las provincias. “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Es obvio que los hidrocarburos pertenecen a los subsuelos de esas jurisdicciones.
Sin embargo, nunca se dictó una ley que reglamente esa cláusula constitucional de manera certera. Esto no es casual: a las empresas siempre les es más beneficioso negociar concesiones con una sola entidad -el Estado nacional- y no con cada una de las jurisdicciones. El espectro de centroizquierda tampoco es muy proclive a provincializar este recurso que considera estratégico para el futuro del país. La centroderecha, en cambio, siempre cree que los recursos descentralizados se administran mejor.
Uno de los últimos proyectos presentados al respecto corresponde al diputado del PRO Federico Pinedo quien con una redacción muy sencilla expresó: “Transfiérase el dominio público de los yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional a las Provincias en cuyo territorio se encuentren, incluyendo aquellos que se hallaren a partir del límite exterior del mar territorial, en la plataforma continental o bien hasta una distancia de doscientas (200) millas marinas medidas a partir de las líneas de base reconocidas por la legislación vigente”. En sus fundamentos, el legislador expresa: “La Ley de Federalización de Hidrocarburos, sancionada por el Congreso en septiembre de 1992, antes de la reforma, reconoció a las Provincias la propiedad jurisdiccional de los hidrocarburos que se encontraren en su territorio, incluyendo aquellos situados en sus mares jurisdiccionales”. Sin embargo, la mencionada ley “incurrió en un error importante al establecer que la jurisdicción marítima provincial se limitaba a 12 millas marinas, cuando tales limitaciones al territorio provincial, como hemos visto, sólo podían provenir de la Constitución o de tratados interjurisdiccionales”. “Como tales extremos no se han reunido -finaliza- la limitación de los derechos provinciales por ley deviene inconstitucional”.
También la diputada Alicia Comelli y el senador Pedro Salvatori, por el Movimiento Popular Neuquino, presentaron una iniciativa -cada uno en su Cámara- de características similares a la de Pinedo. Esto no es casual, ya que la transferencia de los recursos es una exigencia y reivindicación histórica del Movimiento Popular Neuquino. Los hombres de este partido provincial, que desde hace tantos años gobiernan el distrito, saben cuánto podrían explotar esa autonomía. No es casual, entonces, que siempre desde 1994 haya habido alguna propuesta del MPN al respecto.
En sus fundamentos los legisladores usan los mismos conceptos que Pinedo -criticar a la ley de Federalización de los Hidrocarburos-, pero fueron más allá: “Vale decir que dicha ley, si bien materializó esa reparación histórica de transferencia, en la práctica la limitó, ya que no la hizo directamente operativa sino dependiendo, en primer lugar, del dictado de una ley modificatoria de la Ley 17.319 (art. 22) y en segundo lugar del vencimiento del plazo de las concesiones”.
La queja de los neuquinos se centra en que si bien se hicieron las transferencias formales, éstas se deberían hacer una vez que se cumplimentaran determinadas situaciones que no se cumplieron, y cuando se vencieran los plazos de concesión vigentes. Por lo tanto, se harían efectivas en 25 años. “Esto supondría que los yacimientos se encontrarían casi agotados cuando determinadas transferencias se hagan efectivas”, aseguró.
Otros proyectos al respecto pertenecen a las salteñas del FpV, Beatriz Daré y Sonia Escudero, quienes también han presentado proyectos en la Cámaras baja y alta.
Ahora el Gobierno también plantea una propuesta en este sentido. ¿Cómo se equilibrarán los intereses provinciales con los del Gobierno nacional, que es poco proclive a ceder recursos? Según se explicó -aún no fue presentado de manera oficial- el proyecto de Ley Nacional de Hidrocarburos que impulsan los gobernadores y el Poder Ejecutivo asegura que el Estado Nacional no resignaría facultades en el diseño y la ejecución de estrategias para el desarrollo de la actividad, aunque se delegarían a las provincias los yacimientos que se encuentren en sus territorios. Estas tendrán a su cargo todos los permisos de exploración y concesiones de explotación, como de cualquier tipo de contrato otorgado o aprobado por el Estado Nacional, sin que esto afecte los derechos adquiridos por sus titulares.
¿Para acá o para allá?
Otro tema que se encuentra sujeto a revisiones tiene que ver con el precio de las retenciones que se cobran a los exportadores de petróleo. ¿Deben eliminarse las mismas o deben ampliarse?
Desde el espectro de centroderecha insisten en que los impuestos a la exportación deberían irse eliminando de forma paulatina. Sin embargo, la centro-izquierda no coincide con esto y asegura que deberían incrementarse.
En ese sentido, el ARI de Elisa Carrió presentó un proyecto de ley cuya autoría pertenece a Adrián Pérez, que plantea incrementos en las tasas de exportación, en función del valor del barril medido por las cotizaciones del precio West Texas Intermediate (WTI) del barril de la Bolsa Mercantil de Nueva York (NYMEX-New York Mercantile Exchange).
La propuesta apunta a que este dinero pueda ser utilizado para fortalecer las búsquedas de nuevos pozos por parte del Estado. “La falta de exploración por parte de las empresas petroleras, como históricamente la desarrollaba la YPF estatal, que incorporaba en promedio 130 pozos por año, nos llevó a la situación actual, en donde las posibilidades de que nuestro país continúe en el futuro autoabasteciéndose de petróleo son muy escasas”, explicó el legislador.
“Esta situación lleva a la necesidad imperiosa de que se fije una política prudente de explotación de hidrocarburos, en donde deben primar los intereses de los consumidores nacionales, limitando las exportaciones y cuidando para el consumo interno un recurso no renovable, a lo que se suma su propiedad concentrada en pocas empresas”, agregó.
En la actualidad las tasas también son variables según el precio de venta, pero el porcentaje tiene un techo en los 45 dólares. La idea del ARI es llevar ese techo a los 70 dólares, momento en el cual las exportadoras pagarían hasta el 73%.
Otro proyecto en materia de regulación de exportaciones pertenece al diputado Miguel Bonasso, con el apoyo de legisladores de distintos bloques. El legislador está proponiendo que los exportadores tengan la obligación de liquidar divisas en el país. “Las políticas neoliberales de los 90 brindaron la posibilidad para las empresas exportadoras de liquidar las divisas en el exterior, posibilidad que constituye un eufemismo, ya que todas las expresas han optado por realizar dicha alternativa”, explicó.
Por su parte, el senador radical Juan Carlos Marino presentó otro proyecto para que las tasas de exportación sean fijadas por ley del Congreso.
Como se ve, éste es un tema en el que existe una gran cantidad de propuestas, en torno de cada uno de los ejes. A lo ya planteado habría que agregarle una iniciativa de la diputada del Peronismo Federal, Alejandra Oviedo, para regular la explotación de los recursos hidrocarburíferos en las islas Malvinas Georgias del Sur y Sandwich del Sur; en el Senado existe una propuesta casi igual presentada por el chubutense Marcelo Guinle, aunque establece otro tipo de penas.
El tema está siendo trabajado individualmente por legisladores. Sin embargo, como hasta ahora no existía una venia por parte del Ejecutivo, cada uno de éstos reposaba en las respectivas comisiones. Ahora el Gobierno se despertó de su letargo y busca reactivar el proyecto de Lavagna, junto a otro que federalice los recursos.
