¿Transición o reforma previsional?

Trabajo elaborado por el diputado Claudio Lozano, Alejandro López Mieres y Tomás Raffo

El Gobierno ha enviado al Parlamento el proyecto de ley que modifica aspectos del actual sistema previsional argentino. El primer reconocimiento que cabe realizar es que el proyecto constituye un avance en tanto reconoce la necesidad de modificación del sistema y recupera, en algunas definiciones, luchas históricas de diferentes sectores sociales, particularmente de los jubilados.

Los puntos recuperables del proyecto del Gobierno son:

1) La necesidad de abrir la opción para salir del régimen de capitalización.
2) La decisión de que los indecisos se asignen al sistema de reparto.
3) La decisión de poner tope a la comisión de las AFJPs.
4) El teórico (luego se detallará porque) intento de reducir el costo del seguro.
5) El incremento en la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) que permite mejorar la prestación pública.

Sin embargo, el debate principal pasa por saber si el proyecto del Gobierno constituye una TRANSICION que tiene por objeto diseñar un Nuevo Sistema Previsional ó si estamos en presencia de la REFORMA que propone la actual gestión. Si estamos en presencia de una transición, el proyecto del Gobierno puede aceptarse. Si en cambio constituye la Reforma Previsional, el proyecto genera problemas y preocupaciones importantes. Por cierto, para que la propuesta sea efectivamente una transición sería indispensable introducir modificaciones en el proyecto oficial. Decisión esta que lamentablemente no parece observarse en la estrategia que el oficialismo ha planteado en el Parlamento Nacional. Como es su costumbre, estamos en presencia de un tratamiento apurado, sin consulta a las distintas representaciones sociales y sin la menor apertura a la inclusión de modificaciones.

Si esta es la Reforma Previsional del Gobierno, el primer y principal problema consiste en que se asume como lógica del Régimen Previsional Argentino la existencia de dos sistemas: el público de reparto y el privado de capitalización. Desde nuestra concepción, estos 2 sistemas no pueden ni deben convivir. En primer lugar porque resulta absurdo plantear como opción la elección entre el reparto y la capitalización. No hay opción porque las alternativas no son comparables. Lo único que sería comparable es el régimen de capitalización pública (administrados por bancos públicos) vs el privado (administrado por las AFJPs, es decir los principales bancos privados). En este sentido, conviene tener presente que la única AFJPs que otorga una garantía de rendimiento sobre el capital administrado es Nación (banca pública), las restantes no. En realidad, lo lógico sería fortalecer el sistema público e introducir competencia en el sistema de capitalización. No hacer competir este sistema con el de reparto. En este sentido, sería deseable que la regulación del segmento de la capitalización agregara elementos que incentivaran la competencia entre las administradoras. Una buena medida sería extender al conjunto la garantía de rentabilidad mínima sobre el capital y que el cobro de comisiones se realice sobre la rentabilidad adicional que las administradoras puedan obtener.

El segundo problema que tiene la propuesta del Gobierno es que plantearle a los trabajadores en la Argentina, no en Suecia, que puedan evaluar la conveniencia del sistema privado de capitalización es un verdadero disparate. En primer lugar porque en un país donde el ingreso promedio, al 3er trimestre del 2006, es de $904 para el conjunto de los ocupados y de $856 para los trabajadores, la aplicación del régimen de capitalización vigente a ingresos de esta naturaleza supone que no se logra capitalizar una renta que permita redondear el haber mínimo vigente ($530). En segundo lugar, en esta Argentina y no en Suecia, donde sólo el 38,6% de la fuerza laboral está formalizada, es obvio que el 60% restante terminará siendo cubierta, más allá de cómo opte, por el Sistema Público. Esto es así porque aún cuando el trabajador, con la baja calidad de información disponible, optara por el régimen privado de capitalización, en el propio curso de su vida laboral (que tiene como horizonte previsible la ilegalidad y la informalidad cuando no el desempleo, en tanto no se modifique la lógica laboral vigente) terminará siendo cubierto por el sistema público porque la capitalización privada no le asegura un haber suficiente.

Las definiciones que se toman no se aplican en el vacío sino en una realidad concreta, En esta Argentina, que no es de pleno empleo, tampoco de distribución progresiva de los ingresos, ni de extensión del empleo formal, no corresponde plantear opción alguna. Se requiere tomar la decisión de construir un nuevo Sistema Previsional Público debidamente financiado. Será el Estado el que se hará cargo de las jubilaciones de la población, por lo tanto no corresponde, en el marco de la incertidumbre y la ausencia de información, hacer optar a la población entre dos sistemas previsionales que son incomparables.

Pero además, la coexistencia de estos 2 sistemas previsionales determina un cuadro de desfinanciamiento futuro del sistema público. En concreto y más allá de que el efecto inmediato puede suponer una mejora en el financiamiento del sistema de reparto (por el traspaso que hagan los que están en las AFJPS así como por la asignación de los indecisos), en el marco de la vigencia de la opción entre la capitalización individual y el reparto solidario, no caben dudas de que los mejores aportantes, aquellos que obtienen los mejores ingresos, están en blanco y cuentan con estabilidad laboral, optarán por la capitalización individual (máxime en el contexto actual donde el aporte que se descuenta en el régimen de capitalización es menor al que se practica en reparto). De este modo, las administradoras se quedarán con los mejores aportantes mientras que el grueso de la responsabilidad de las jubilaciones va a quedar en el sistema público. No es menor el tema, según los datos del ANSES, apenas el 11,9% de los asalariados registrados, que ganan más de $3.000 de remuneración, representan el 32,5% de la masa salarial formal total.

Por si fuera poco, la opción de volver a reparto puede dar lugar a comportamientos especulativos por parte de los trabajadores con mayor nivel de remuneración. Sabido es que estos trabajadores, que por lo general tienen un mayor grado de información respecto a los de menores recursos, presentan un ciclo de ingresos laborales en donde los mejores ingresos se realizan en los primeros años de vida laboral y declinan sensiblemente a mediados del mismo (entre los 40 y 45 años). En las condiciones vigentes (ausencia de movilidad para los haberes) y estimando una rentabilidad anual del 6% real del régimen de capitalización los aportes de los primeros años de vida laboral superan el 1,5% del salario que garantiza el sistema de reparto, pero a partir de mediados del ciclo laboral esta situación se invierte tornando atractiva la opción de reparto. Es decir se instrumenta un mecanismo que alienta una especulación por parte de los trabajadores de mejores ingresos, que permanecen en el sistema de capitalización en tanto mantienen elevados ingresos y se traspasan a reparto en cuanto estos declinan. La especulación supone un subsidio estatal que es mayor cuanto mayor nivel de ingresos tenga el trabajador, así para un salario de $1.000 el subsidio es de $175 mensuales, para otro de $1.800 es de $320 y para un salario de $4.000 es de $720.

A esto se agrega el límite estructural que supone la relación activo – pasivo en el marco de una lógica del mercado laboral donde más del 60% de la fuerza laboral está por fuera de la asalarización formal (desocupados, cuentapropistas, asalariados no registrados, trabajadores familiares, etc). En esta Argentina, por el nivel de ingreso, la vigencia de un elevado desempleo y la extensión de la informalidad y la ilegalidad laboral, mantener la coexistencia de dos sistemas desfinancia a futuro al Sistema Público y limita la capacidad de resolver la crisis previsional.

Por lo expuesto, nuestra propuesta previsional es un único Sistema Público con 2 pilares:

a) Jubilación Universal financiada con rentas generales, no con aportes y contribuciones como sucede actualmente con la Jubilación Anticipada.

Merece aclararse que más allá de lo saludable y necesario que supone el incremento de la cobertura previsional a que da lugar el sistema de Jubilación Anticipada, su instrumentación concreta también supone graves consecuencias para el sistema previsional tal cual está planteado. En primer lugar porque implica un importante incremento de la deuda previsional. Puede estimarse que en los primeros 5 años el crecimiento del gasto para financiar la jubilación anticipada sería del orden de los $4.900 millones, que se incrementaría en $8.400 millones anuales cuando los beneficiarios dejen de pagar la moratoria. En el acumulado de 10 años la deuda previsional habría crecido en $66.000 millones. Por otro lado, dado que el pago de la Jubilación Anticipada, que supone una importante expansión de los compromisos previsionales, se financia también con aportes y contribuciones y no sólo con rentas generales, se condena al sistema previsional público a que solo pueda financiar haberes mínimos. Situación que se agrega al mayor atractivo que para los mejores aportantes tiene la opción de la capitalización respecto a reparto.

b) Sistema de Reparto Intergeneracional, que con la debida movilidad pueda pagar por años de aporte y nivel de ingreso garantizando el grado sustitutivo que tiene que tener el haber respecto del salario. En este sentido puede pensarse en un coeficiente de actualización y garantía de movilidad, que tenga en cuenta el incremento de las remuneraciones de los trabajadores formales, la evolución de los aportes y contribuciones, así como el incremento de los recursos fiscales que financien el sistema previsional. En la actualidad están dadas las condiciones financieras (excedentes de recursos del Anses, superávit primario, etc) para empezar la aplicación de una movilidad de estas características.

Por fuera de esta cobertura pública, quien quiera y pueda aportar de manera adicional para tener un seguro de retiro privado puede hacerlo. En esta marco la capitalización podría permitir la opción entre la banca pública y la privada, así como la presencia de otros agentes institucionales no necesariamente financieros (cooperativas, mutuales, sindicatos, etc.).

Desde estas definiciones generales corresponde evaluar el Proyecto del Gobierno. La definición acerca de si estamos frente a una Transición o una Reforma no es una cuestión menor que puede quedar abierta a la interpretación de cada quien. Debe estar explícitamente definida en el Proyecto. A nuestro entender, si es una Transición, el Proyecto debe incluir en su redacción un artículo que instituya una Comisión Nacional con representación del Poder Ejecutivo, del Parlamento y de los principales sectores sociales para que defina, en un plazo determinado (no más de 6 meses), el nuevo diseño Previsional. Si esto no está establecido fehacientemente no es claro que estemos en una Transición sino que se asienta la idea de que esta es la Reforma Previsional. Esta es nuestra primera y principal preocupación.

La segunda preocupación tiene que ver con considerar que si el objetivo del Gobierno es privilegiar el Sistema Público no se entiende porque no se aprovecha para apuntalar al máximo posible el financiamiento del sistema de reparto. En este sentido, no se entiende:

a) Porque no se unifica el aporte en los dos sistemas (actualmente los que están en las AFJPS aportan el 7% y los que están en Reparto aportan el 11%).

b) Porque se pone tope a los aportes de los asalariados de mayores ingresos (se aporta hasta un salario de $6.000). Lo lógico sería que se aporte por todo el salario. Más aún podría plantearse una estrategia de solidaridad respecto de los asalariados de mayores ingresos haciéndolo aportar por la totalidad del ingreso pero computando a su cuenta personal sólo hasta $6.000, el aporte sobre el resto del ingreso financiaría solidariamente al sistema público.

c) No se entiende porque no se retorna al nivel de contribuciones patronales de 1993, cuando la excusa de la reducción fue la vigencia del 1 a 1 en el tipo de cambio, cuestión que devaluación mediante ha desaparecido como restricción. Previo a las reducciones de 1993 las contribuciones patronales representaban el 33% del salario. En la actualidad estas contribuciones son del 17% y 21% según sea el sector de actividad. Si se decidiera restituir las contribuciones al nivel de 1993, exceptuando a las pymes, se podría ampliar la recaudación por contribuciones en aproximadamente $9.300 millones.

La tercera cuestión que no se entiende del proyecto es que, si el objetivo es privilegiar al sistema público, porqué se pone un plazo para el traspaso de 180 días. Lo razonable es que no hubiera plazo para tomar la decisión de cambiar de sistema. Se podría hacer cuando se considere necesario. Tampoco se entiende porque se puede optar sólo cada 5 años. Porque no un plazo menor (cada 2 años). En realidad, la decisión de cerrar los traspasos por 5 años limita la posibilidad de que el proyecto del Gobierno sea una Transición. Peor aún, trascurridos los 180 días y por el plazo de 5 años se mantendrá vigente la cláusula legal por medio de la cual los que están en reparto pueden traspasarse a las AFJPs pero no a la inversa. En este sentido, y mas allá de las intenciones discursivas, el plazo de 5 años, así como el límite para optar de 180 días, coadyuvan objetivamente, se quiera o no hacerlo, a estabilizar el negocio de las AFJPs. Lo lógico sería abrir la opción sin límites y definir a partir del diseño de un nuevo Régimen Previsional Público que todo nuevo aportante ingrese al sistema de reparto.

Sin las modificaciones que estamos planteando se corre el riesgo que este proyecto sea funcional a las AFJPs. Esto es así por:

a) Que los mejores aportantes queden en el régimen de capitalización (por efecto de los menores aportes y por el cuadro de desfinanciamiento futuro del sistema previsional).

b) De por sí, esta depuración del padrón de afiliados y la concentración de este en los mejores aportantes le supone al régimen de capitalización y a cada AFJP una reducción de costos operativos considerable. Mejorará la relación Aportantes/Afiliados.

c) También constituye una reducción de costos la decisión de traspasar automáticamente a las mujeres de más de 50 años y varones de más de 55 años con cuentas inferiores a $20.000. En las condiciones actuales de la capitalización estas aportantes no podrían acceder siquiera a la jubilación mínima. El traspaso de estos afiliados al reparto mejora sensiblemente la relación aportante/afiliado de cada AFJP hasta hacerlo tender a un valor unitario. Es decir las AFJPs no tendrían afiliados que no aportan, como sucede actualmente y que les representan puro costo. Con esta reforma, cada AFJP se queda con sus mejores aportantes. Cabe resaltar que este mecanismo no se da de una vez y para siempre sino que se incorpora como lógica de funcionamiento del sistema. Es decir, que con el transcurso del tiempo, cuando los afiliados que quedan en las AFJPS cumplan la edad fijada se evaluará si se mantienen en el sistema o se traspasan a reparto, según obviamente el monto de su cuenta capitalizada. Nuestros cálculos determinan que por “default” pasarían al régimen de reparto 1.600.000 afiliados, con fondos acumulados del orden de los $8.000 millones. Pero al cabo de cinco años llegarían a 2.300.000 afiliados, que puesto en términos de beneficios a tramitar representan el 75% de los que las AFJPs deberían empezar a hacerse cargo pero que ya no lo harán, con una clara reducción de sus costos administrativos. Dicho en otros términos, un universo del cual recaudaban poca o ninguna comisión y que en breve iban a significar sólo costo.

d) Otro elemento que de no modificarse, resulta funcional a las AFJPs está vinculado con la comisión por gasto administrativo. Parece ser muy alto el 1% del salario. Hasta ahora las administradoras han venido cobrando una comisión de gasto administrativo mucho mayor realizando gestión de cartera y pocos trámites de beneficios. Es decir las administradoras han cobrado por 12 años una alta comisión por gasto administrativo que en teoría incluía el costo de la tramitación y gestión de los beneficios para los futuros jubilados. Pero sí han gastado en publicidad y en gastos de comercialización en el marco de la disputa entre AFJPs por los traspasos del sistema. Ahora que comienza el tiempo donde las tramitaciones de beneficios se harían críticas se les garantiza que cobrarán el 1% del salario (que supone el 14,3% del aporte). Si se vincula este punto con el anterior, resulta que para aquellos afiliados a capitalización que por “default” se traspasen a reparto (porque al cumplir los requisitos de edad no alcancen una cuenta superior a $20.000) las AFJPs les han cobrado hasta el momento del traspaso la comisión por un gasto administrativo que no van a realizar porque será el Estado quien se haga cargo de la jubilación. En resumen, las AFJPs se aseguran el 1% del salario para seguir brindando la gestión de cartera y tramitar sólo un 25% de los beneficios que deberían haber tramitado y por los cuales cobraron comisiones suculentas en el pasado.

e) Detrás del intento de reducir el costo del seguro se esconde otra convalidación no menor a las AFJPs. El costo a diciembre del 2006 alcanzaba a 1,41% del salario. Pero con una gran dispersión por administradora. En muchos casos, como los beneficios por fallecimiento e invalidez se pagan en base al valor de las cuotas parte del fondo acumulado de cada afiliado, en el marco de la recuperación de los activos financieros, que crecieron en el último año al 25% nominal (fruto de que la mitad de la cartera de las AFJPs se ajusta por la inflación, así como por los rendimientos de los bonos atados al PBI y el aumento en la cotización de las acciones) superior al aumento del salario formal (16%) determinó una suba en los montos de los beneficios a pagar (aun cuando se tome como hipótesis el no aumento de siniestros). Ante la imposibilidad (política, pues quedaría claro que el % de salario a capitalizar era ínfimo) de aumentar la comisión del seguro, el ajuste vino por el lado de la compañía aseguradora (vinculada con la AFJP) que debió internalizar pérdidas financieras. Esta pérdida era mayor para aquellas AFJPs que habían sufridos éxodos de traspaso, principalmente las grandes AFJPs (Consolidar, Orígenes, Máxima y Siembra). La propuesta del Gobierno constituye un salvataje porque le “saca” al sistema el negocio del seguro cuando éste dejó de serlo. En lugar de cobrarse una comisión en porcentaje del salario, cada AFJP crea con los recursos que tiene que administrar (propiedad de todos sus afiliados) un Fondo para pagar los beneficios por fallecimiento e invalidez. O sea que los siniestros se pagarán con resultados financieros de los fondos. Y se prevé que el costo para cada afiliado y para cada AFJP deberá ser uniforme. Es decir aquellas AFJPS que presentaban los problemas de desfasaje financiero señalados (principalmente las grandes) serán subsidiadas por las AFJPs que han mejorado sensiblemente la relación costo del seguro/ aportantes (principalmente la AFJP Nación). Téngase presente que mientras en el promedio del sistema el costo del seguro representa el 1,41 del salario, en las principales AFJPs mencionadas dicho porcentaje supera el 1,50%, mientras que en AFJP Nación se ubica en 0,90%. Obviamente que una medida de esta naturaleza penaliza los comportamientos más eficientes y alienta a un relajamiento en los controles de la siniestralidad por parte de las administradoras.

f) En los encajes que obligatoriamente deben constituir cada AFJPs también se observa un mejoramiento sensible de las cuentas de las Administradoras. Sabido es que cada AFJP debe constituir un fondo con recursos propios equivalente al 1% de los fondos administrados. En el contexto actual de crecimiento del empleo formal, las AFJPs han tenido que realizar aportes al fondo de los encajes. Con los traspasos por “default” se liberan parte de los encajes realizado por las AFJPs. Considerando que los traspasos automáticos suponen una masa de Fondos de $10.000 millones, los recursos que las AFJPs liberan por los menores fondos sobre los que constituir el encaje ascenderían a $100 millones.

g) Un análisis sobre lo que pasó con las comisiones cobradas por las AFJPs desde el inicio del sistema muestra claramente las dimensiones económicas del tema. En moneda constante a junio del 2006, el sistema cobró $30.789 millones, de los cuales $10.388 millones fueron al seguro de invalidez y fallecimiento, $10.141 millones a sus gastos comerciales, $8.285 millones a gastos administrativos quedando unos $1.975 millones de utilidades. Sin embargo se observan en los balances $1.733 millones en concepto de resultados negativos no operativos, que en un 72% son amortizaciones diferidas de inversiones al origen del sistema. Aún asumiendo que el costo del seguro era el “justo”, vemos que más de $20.000 millones se los “comiò” el sistema, entre inversiones, gastos comerciales, publicidades, sueldos y utilidades de las AFJPs.

Por todo lo expuesto, cabe consignar que si esta es la Reforma Previsional y no la modificamos en línea con el objetivo de la Transición que el Gobierno sostiene públicamente, se corre el riesgo:

a) Desfinanciar a futuro al Régimen Público (por vía de que los mejores aportantes optarán por las AFJPs, mientras que el grueso de las jubilaciones estará a cargo del Estado).

b) Poner en marcha un conjunto de modificaciones que le sacan el lastre a las AFJPs, en el sentido de pasar a los aportantes de menores ingresos, mejorar sensiblemente la relación afiliados–aportante, en un contexto en donde los no aportantes le supone puro costo (porque tienen que gestionarle el beneficio con el aporte interrumpido) y la posibilidad de quedarse con los mejores aportantes le equilibra la ecuación entre aportes y beneficios que deben enfrentar.

En este marco es que planteamos una disidencia al Proyecto del Gobierno sustentado en los siguiente puntos:

El Art. Nº1 refiere a los límites mínimo y máximo a los fines del cálculo de aportes. Se pasa el limite máximo de $4800 a $6000. Lo lógico sería que se aporte sobre la totalidad de ingresos. Se podría estudiar un sistema donde los aportes sean generalizados (sin tope) pero que la base de ganancias se aplique sobre sueldo neto. De esta forma el sistema público podría disponer de financiamiento adicional pero en desmedro de la recaudación de ganancias. También se puede pensar que el aporte se realiza sobre el total del salario pero a la cuenta personal del afiliado se compute solo hasta el límite de los $6.000, financiando solidariamente, el resto del aporte, al sistema previsional público.

El Art. Nº2 habla de los indecisos, que hoy rondan en los 50.000 por mes y son asignados directamente a AFJP de menor comisión. A partir de la ley se asignan al sistema público, pero el cálculo de la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) se realiza en las mismas condiciones que la Prestación Complementaria. Esta decisión implica una mejora al pasar el PAP del 0,85% por año de aporte al 1,5%. Lo que en todo caso no parece correcto es que solo se reconozca hasta 35 años de aporte (como actualmente sucede con la PC) y no por todos los años que efectivamente aporte el trabajador.

Tampoco parece razonable la decisión de optar una vez cada 5 años. Desde nuestra concepción este plazo posterga el necesario debate sobre el diseño del Sistema Previsional que debería encararse si el Proyecto fuera de Transición.
El Art. Nº3 pasa por “default” de capitalización a reparto a hombres mayores de 55 años y mujeres mayores de 50 años con saldos en sus cuentas menores de $20.000. Es interesante observar que el proceso es dinámico, y con el paso del tiempo llevará a quienes no alcancen una jubilación mínima en el sistema de capitalización al reparto. Son trabajadores de bajos sueldos o que tienen o tuvieron periodos de inactividad. A modo de ejemplo para Nación AFJP representa el 16% de sus afiliados y el 8% de los fondos acumulados. Si estos números se extrapolaran al sistema estaríamos hablando de 1.800.000 personas y de más de $10.000 millones que pasan a la Anses. Si bien la ley dice que la misma Anses fijará con que activos se hará el traspaso de fondos, no hay posibilidad material (liquidez) para transferir ese número en 90 días. Circulan versiones de que se haría en “fetas”, o sea en activos de cartera. Es fundamental ver este traspaso en términos dinámicos, para cuantificar a qué universo se refiere luego de cierto tiempo. Es interesante observar que, en momentos donde las AFJP empiezan a tener que tramitar un número crítico de beneficios sean “aliviados” al ceder inmediatos beneficiarios pero pocos fondos, cuando en al plazo de 12 años han venido realizando ganancias extraordinarias por cobro de comisiones que se hicieron a cuenta de futuros gastos en la gestión de los beneficios, de los que no tendrán que hacerse cargo.

El Art. Nº4 uniformiza la comisión a cobrar por las AFJP en el 1% del salario. Hoy la comisión promedio es del 1,12%. Nos parece una comisión excesiva habida cuenta de las comisiones cobradas en el pasado que supuestamente financiaban la gestión de los beneficios futuros (que se reducen por el traspaso de los aportantes de menores ingresos y no de los afiliados no aportantes). Por si fuera poco los aportantes que se quedan en el sistema son los de mejores ingresos por lo que el 1% de los mejores aportes no parece ser una comisión menor para las AFJPs.

El Art. Nº5 hace obligatorio para todo el sistema privado la inversión en activos cuya finalidad sea financiar proyectos productivos o de infraestructura a mediano y largo plazo, aplicando a éstas un mínimo del 5% y un máximo de 20% del fondo. No nos parece mal que se direccione el ahorro que las AFJPs administran. En todo caso lo central pasará por la definición de proyecto productivo ó de infraestructura que se adopte. El plazo de 5 años no parece ser un meta muy difícil de alcanzar para el sistema, puesto que cumplir con este requisito supone que se canalice ahorro por $4.500 millones cuando en el momento actual el sistema destina $1.500 millones en este tipo de emprendimientos.

Del Art. Nº6 al 9 agrega a los ítems de aplicación de los fondos el contenido del Art. Nº10.

El Art. Nº10 cambia radicalmente el tratamiento del seguro por fallecimiento e invalidez. Hasta ahora era pagado por el afiliado de su salario, representando en promedio el 1,41% del mismo. A partir de la ley cada administradora deberá deducir del fondo los importes necesarios para el pago de prestaciones de retiro transitorio por invalidez, con lo que se formará un fondeo de aportes mutuales que cubrirá los siniestros. Pero habrá compensaciones entre las administradoras, de manera que el seguro pasa a ser cubierto por la rentabilidad futura de los afiliados, uniformizando su valor. Es interesante observar, como en el análisis del Art. Nº3, otro salvataje al sistema de capitalización. Salvo en las administradoras que recibieron un flujo importante de traspasos (como Nación AFJP), el resto sufre un importante aumento del costo de la siniestralidad, siendo en muchos casos muy superior al 1,41% que cobra el sistema en su conjunto. En estas administradoras se observaría un subsidio interior al grupo económico, donde la comisión de la AFJP cubre parcialmente a su compañía de seguros. Con la reforma, el grupo asegura un 1% de comisión, y deja el negocio del seguro cuando este deja de ser tal, y los riesgos de pérdida son claros. Sobre fines del 2005 algunas administradoras afirmaban que su siniestralidad se cubriría con no menos de 2% del salario. Nuevamente, las utilidades jugosas del pasado pasan a la categoría de hecho consumado, trasladando a los afiliados los riesgos. Se necesita saber la evolución de la siniestralidad del sistema para sacar una conclusión más concreta.

Sobre el Art. Nº11 garantiza la jubilación mínima a los aportantes al régimen de capitalización , más allá del valor de su cuenta individual. No parece ser un artículo que desincentive la afiliación al sistema. La opción del traspaso al régimen de reparto pierde parte potencial de su atractivo al asegurarle a cada trabajador que accederá a la jubilación mínima más allá del monto que adquiera su cuenta de capitalización.
El Art. Nº 14 contempla el regreso a reparto desde capitalización dando un plazo de 180 días. Desde nuestra concepción tal plazo no debería existir: la posibilidad de la opción debería estar abierta a cuando el trabajador lo crea conveniente. Por declaraciones de funcionarios se supone que: los fondos siguen siendo administrados por la AFJP sin cobrar comisión alguna (ya cobró por los flujos ingresados) de manera que el que se jubile habiéndose traspasado varias veces cobraría una Jubilación Ordinaria por las cuotas partes acumuladas en el régimen de capitalización y una PAP proporcional al tiempo que estuvo en reparto.

El Art. Nº15 agregado por el Senado plantea la supuesta “intangibilidad” de los fondos de la Anses que deben ser invertidos de acuerdo a la ley nº 24.156 (Administración Financiera) y utilizados únicamente para pagar beneficios del mismo sistema. Sólo refuerza lo que viene pasando, porque los fondos que percibe Anses son de asignación específica y alcanzada por la ley 24.156. Los fondos se invierten en bancos públicos y letras del tesoro. Hoy el Banco Nación paga las tasas más bajas del mercado por su hiperliquidez, y las LEBAC a tasa fija rinden negativamente respecto a la inflación. La gestión de los excedentes pasa a ser critica para la consistencia del sistema. Si se toma como criterio para las colocaciones de los fondos de los afiliados al régimen de capitalización el que adopta la Anses, cuyas colocaciones financieras ni siquiera se cubren de la pérdida por inflación, la capitalización se volvería insustentable para garantizar una prestación previsional que guarde alguna relación con la remuneración de actividad y que puede sostener algún criterio de movilidad.

Estas son nuestras principales disidencias al articulado del proyecto de modificación del sistema previsional del Gobierno. Sin embargo lo más preocupante es la ausencia de un artículo que constituya una Comisión Nacional, integrada por representantes del Poder Ejecutivo, del Parlamento Nacional y de las representaciones sociales, que defina en el plazo de 6 meses un nuevo diseño Previsional. Este nuevo diseño debe alcanzarse en forma consensuada, previéndose el caso de que si hubiera disenso se instrumentara una Consulta Popular para que sea la sociedad la que decida el formato del nuevo régimen a instituir.

EL ANALISIS DEL ARTICULADO DEL PROYECTO DE MODIFICACION DEL SISTEMA PREVISIONAL
PROPUESTA DE REFORMULACION DEL PROYECTO DEL EJECUTIVO

En el marco de la disidencia al proyecto del Gobierno planteamos las siguientes reformulaciones del articulado del citado proyecto.

El Art. Nº1 refiere a los límites mínimo y máximo a los fines del cálculo de aportes. Se pasa el limite máximo de $4800 a $6000. Lo lógico sería que se aporte sobre la totalidad de ingresos. Se podría estudiar un sistema donde los aportes sean generalizados (sin tope) pero que la base de ganancias se aplique sobre sueldo neto. De esta forma el sistema público podría disponer de financiamiento adicional pero en desmedro de la recaudación de ganancias. También se puede pensar que el aporte se realiza sobre el total del salario pero a la cuenta personal del afiliado se compute solo hasta el límite de los $6.000, financiando solidariamente, el resto del aporte, al sistema previsional público.

Proponemos que la redacción del artículo 1º sea del siguiente modo
“ARTICULO 1º: Sustitúyase el artículo 9º de la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias por el siguiente:

“ARTICULO 9º – A los fines del cálculo de los aportes y contribuciones correspondientes al SIJP, las remuneraciones no podrán ser inferiores al importe equivalente a tres (3) veces el valor del módulo previsional (MOPRE), definido en el artículo 21. A su vez, la mencionada base imponible previsional no tendrá un límite máximo.

Los aportes y contribuciones que superen a setenta y cinco (75) veces el valor del módulo previsional (MOPRE) financiaran solidariamente al Sistema Previsional Público de Reparto.”

El Art. Nº2 habla de los indecisos, que hoy rondan en los 50.000 por mes y son asignados directamente a AFJP de menor comisión. A partir de la ley se asignan al sistema público, pero el cálculo de la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) se realiza en las mismas condiciones que la Prestación Complementaria. Esta decisión implica una mejora al pasar el PAP del 0,85% por año de aporte al 1,5%. Lo que en todo caso no parece correcto es que solo se reconozca hasta 35 años de aporte (como actualmente sucede con la PC) y no por todos los años que efectivamente aporte el trabajador.

Tampoco parece razonable la decisión de optar una vez cada 5 años. Desde nuestra concepción este plazo posterga el necesario debate sobre el diseño del Sistema Previsional que debería encararse si el Proyecto fuera de Transición.

Proponemos la siguiente redacción del artículo 2.

“ARTICULO 2º: Sustitúyase el artículo 30 de la ley Nº 24.241 y sus modificatorias por el siguiente:
Articulo 30.— Las personas físicas comprendidas en el artículo 2° podrán optar por el Régimen Previsional Público de Reparto o por el de Capitalización, dentro del plazo de NOVENTA (90) días a contar de la fecha de ingreso a la relación laboral de dependencia o a la de inscripción como trabajador autónomo. En caso de no ejercerse la referida opción, se entenderá que la misma ha sido formalizada por el Régimen Previsional Público.

La opción por este último Régimen, producirá los siguientes efectos para los afiliados:
a) Los aportes establecidos en el artículo 11 serán destinados al financiamiento del régimen previsional público.

b) Los afiliados tendrán derecho a la percepción por parte del régimen público de una prestación adicional por permanencia que se adicionará a las prestaciones establecidas en los incisos a) y b) del artículo 17. El haber mensual de esta prestación se determinará computando el uno y medio por ciento (1,5 %) por cada año de servicios con aportes realizados al Régimen Previsional Público.

Para acceder a la prestación adicional por permanencia los afiliados serán financiadas por el Régimen Previsional Público.

c) Las prestaciones de retiro por invalidez y pensión por fallecimiento del afiliado en actividad serán financiadas por el régimen de reparto acorde a lo establecido en el título III del capítulo VII independientemente de la fecha de nacimiento del afiliado.

d) A los efectos de aspectos de movilidad, prestación anual complementaria y otros inherentes a la prestación adicional por permanencia, ésta es asimilable a las disposiciones que a tal efecto se establecen para la prestación compensatoria exceptuando el límite máximo de 35 años como reconocimiento del beneficio.

Los afiliados al SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES podrán optar por cambiar al régimen al cual están afiliados cada DOS (2) años. Déjese sin efecto toda disposición en contrario”

El Art. Nº3 pasa por “default” de capitalización a reparto a hombres mayores de 55 años y mujeres mayores de 50 años con saldos en sus cuentas menores de $20.000. Es interesante observar que el proceso es dinámico, y con el paso del tiempo llevará a quienes no alcancen una jubilación mínima en el sistema de capitalización al reparto. Son trabajadores de bajos sueldos o que tienen o tuvieron periodos de inactividad. A modo de ejemplo para Nación AFJP representa el 16% de sus afiliados y el 8% de los fondos acumulados. Si estos números se extrapolaran al sistema estaríamos hablando de 1.800.000 personas y de más de $10.000 millones que pasan a la Anses. Si bien la ley dice que la misma Anses fijará con que activos se hará el traspaso de fondos, no hay posibilidad material (liquidez) para transferir ese número en 90 días. Circulan versiones de que se haría en “fetas”, o sea en activos de cartera. Es fundamental ver este traspaso en términos dinámicos, para cuantificar a qué universo se refiere luego de cierto tiempo. Es interesante observar que, en momentos donde las AFJP empiezan a tener que tramitar un número crítico de beneficios sean “aliviados” al ceder inmediatos beneficiarios pero pocos fondos, cuando en al plazo de 12 años han venido realizando ganancias extraordinarias por cobro de comisiones que se hicieron a cuenta de futuros gastos en la gestión de los beneficios, de los que no tendrán que hacerse cargo.
Por lo expuesto nos oponemos en completo al artículo 3.

El Art. Nº4 uniformiza la comisión a cobrar por las AFJP en el 1% del salario. Hoy la comisión promedio es del 1,12%. Nos parece una comisión excesiva habida cuenta de las comisiones cobradas en el pasado que supuestamente financiaban la gestión de los beneficios futuros (que se reducen por el traspaso de los aportantes de menores ingresos y no de los afiliados no aportantes). Por si fuera poco los aportantes que se quedan en el sistema son los de mejores ingresos por lo que el 1% de los mejores aportes no parece ser una comisión menor para las AFJPs.

Por lo expuesto proponemos que el artículo 4 adopte la siguiente redacción.
“ARTICULO 4: Sustitúyase el inciso b) del artículo 68 de la Ley Nº 24.241 y sus modificatorisa por el siguiente:

b) La comisión por la acreditación de los aportes obligatorios sólo podrá establecerse con posterioridad a que las administradoras obtengan una rentabilidad mínima sobre los fondos administrados que iguale el crecimiento a valores constantes del PBI de cada año. En ningún caso esta comisión podrá superar el 10% del aporte obligatorio del afiliado.”

El Art. Nº5 hace obligatorio para todo el sistema privado la inversión en activos cuya finalidad sea financiar proyectos productivos o de infraestructura a mediano y largo plazo, aplicando a éstas un mínimo del 5% y un máximo de 20% del fondo. No nos parece mal que se direccione el ahorro que las AFJPs administran. En todo caso lo central pasará por la definición de proyecto productivo ó de infraestructura que se adopte. El plazo de 5 años no parece ser un meta muy difícil de alcanzar para el sistema, puesto que cumplir con este requisito supone que se canalice ahorro por $4.500 millones cuando en el momento actual el sistema destina $1.500 millones en este tipo de emprendimientos.

No estamos en desacuerdo con la redacción de este artículo.

Del Art. Nº6 al 9 agrega a los ítems de aplicación de los fondos el contenido del Art. Nº10. No estamos en desacuerdo con la redacción de estos artículos pero sí con el artículo 10 por lo que proponemos su eliminación.

El Art. Nº10 cambia radicalmente el tratamiento del seguro por fallecimiento e invalidez. Hasta ahora era pagado por el afiliado de su salario, representando en promedio el 1,41% del mismo. A partir de la ley cada administradora deberá deducir del fondo los importes necesarios para el pago de prestaciones de retiro transitorio por invalidez, con lo que se formará un fondeo de aportes mutuales que cubrirá los siniestros. Pero habrá compensaciones entre las administradoras, de manera que el seguro pasa a ser cubierto por la rentabilidad futura de los afiliados, uniformizando su valor. Es interesante observar, como en el análisis del Art. Nº3, otro salvataje al sistema de capitalización. Salvo en las administradoras que recibieron un flujo importante de traspasos (como Nación AFJP), el resto sufre un importante aumento del costo de la siniestralidad, siendo en muchos casos muy superior al 1,41% que cobra el sistema en su conjunto. En estas administradoras se observaría un subsidio interior al grupo económico, donde la comisión de la AFJP cubre parcialmente a su compañía de seguros. Con la reforma, el grupo asegura un 1% de comisión, y deja el negocio del seguro cuando este deja de ser tal, y los riesgos de pérdida son claros. Sobre fines del 2005 algunas administradoras afirmaban que su siniestralidad se cubriría con no menos de 2% del salario. Nuevamente, las utilidades jugosas del pasado pasan a la categoría de hecho consumado, trasladando a los afiliados los riesgos. Se necesita saber la evolución de la siniestralidad del sistema para sacar una conclusión más concreta.

No estamos de acuerdo con el artículo 10 y proponemos su eliminación

Sobre el Art. Nº11 garantiza la jubilación mínima a los aportantes al régimen de capitalización , más allá del valor de su cuenta individual. No parece ser un artículo que desincentive la afiliación al sistema. La opción del traspaso al régimen de reparto pierde parte potencial de su atractivo al asegurarle a cada trabajador que accederá a la jubilación mínima más allá del monto que adquiera su cuenta de capitalización.
No estamos de acuerdo con este artículo y proponemos su eliminación

El Art. Nº 14 contempla el regreso a reparto desde capitalización dando un plazo de 180 días. Desde nuestra concepción tal plazo no debería existir: la posibilidad de la opción debería estar abierta a cuando el trabajador lo crea conveniente. Por declaraciones de funcionarios se supone que: los fondos siguen siendo administrados por la AFJP sin cobrar comisión alguna (ya cobró por los flujos ingresados) de manera que el que se jubile habiéndose traspasado varias veces cobraría una Jubilación Ordinaria por las cuotas partes acumuladas en el régimen de capitalización y una PAP proporcional al tiempo que estuvo en reparto.

Proponemos que el artículo 14 adopte la siguiente redacción:

“ARTICULO 14º: Los afiliados que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley , se encontraren incorporados al régimen de capitalización, podrán optar sin plazo alguno, al Régimen Previsional Público.”

El Art. Nº15 agregado por el Senado plantea la supuesta “intangibilidad” de los fondos de la Anses que deben ser invertidos de acuerdo a la ley nº 24.156 (Administración Financiera) y utilizados únicamente para pagar beneficios del mismo sistema. Sólo refuerza lo que viene pasando, porque los fondos que percibe Anses son de asignación específica y alcanzada por la ley 24.156. Los fondos se invierten en bancos públicos y letras del tesoro. Hoy el Banco Nación paga las tasas más bajas del mercado por su hiperliquidez, y las LEBAC a tasa fija rinden negativamente respecto a la inflación. La gestión de los excedentes pasa a ser critica para la consistencia del sistema. Si se toma como criterio para las colocaciones de los fondos de los afiliados al régimen de capitalización el que adopta la Anses, cuyas colocaciones financieras ni siquiera se cubren de la pérdida por inflación, la capitalización se volvería insustentable para garantizar una prestación previsional que guarde alguna relación con la remuneración de actividad y que puede sostener algún criterio de movilidad.

Más allá de la gestión financiera de los recursos por parte del ANSES, acompañamos la redacción del artículo 15.

Estos son nuestras principales disidencias al articulado del proyecto de modificación del sistema previsional del Gobierno. Sin embargo lo más preocupante es la ausencia de un artículo que constituya una Comisión Nacional, integrada por representantes del Poder Ejecutivo, del Parlamento Nacional y de las representaciones sociales, que defina en el plazo de 6 meses un nuevo diseño Previsional. Este nuevo diseño debe alcanzarse en forma consensuada, previéndose el caso de que si hubiera disenso se instrumentara una Consulta Popular para que sea la sociedad la que decida el formato del nuevo régimen a instituir. La redacción de este artículo sería:

“ARTICULO 1 BIS: Crease la Comisión Nacional de Reforma del Sistema Previsional integrada por representantes del Poder Ejecutivo, del Parlamento Nacional y de las representaciones sociales para que en un plazo no mayor a seis (6) meses elabore el Proyecto de Ley de Reforma Previsional Integral.

El proyecto de ley debe ser el resultado del consenso de la comisión en su conjunto. En caso de disenso, facultase a la citada comisión a realizar las gestiones pertinentes para instrumentar una Consulta Popular en todo el país sobre cual de los proyectos elaborados en su ámbito ser el que se presente como proyecto de ley.”

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