Por Pablo Winokur

La expresión “Zonas francas” es ajena y desconocida para la mayoría de los mortales. Sin embargo, son una herramienta muy importante para el comercio exterior de un país, especialmente para la exportación.

La desconfianza argentina hace que hablar de Zona Franca no suene demasiado bien: suena a free-shop, zona liberada, triple frontera, lugares donde se trafica mercadería que luego se venderá a un precio preferencial.

Nada de eso es una Zona Franca. Se trata de un territorio libre de impuestos aduaneros, pero no es en absoluto una zona liberada. De hecho, los controles son mayores que en otras aduanas. O al menos eso dice la teoría.

La siguiente nota cuenta un poco de qué se tratan las zonas francas, cuáles son los problemas legales que presenta su funcionamiento y qué proyectos existen para modificar el régimen y lograr que éste funcione mejor.

Una Zona Franca es un territorio que pertenece al país políticamente, pero no de manera aduanera. ¿Qué significa esto? Cuando una mercadería proveniente del exterior ingresa a esta zona, es sometida a todos los controles jurídicos que recibiría en cualquier otra Aduana del país. Todo lo que entra es registrado, pero no paga ningún impuesto de importación mientras permanezca allí. Mientras la mercadería siga en la Zona Franca estará en suspenso, en un no-lugar.

¿Pero entonces, es verdad qué no paga impuestos? No. Seguramente el importador querrá comercializar los productos que trajo en el mercado interno. Por lo tanto, cuando la mercadería salga de la Zona Franca sí deberá pagar todas las tasas de importación. Lo mismo pero al revés sucede con los derechos de exportación, más conocidos como retenciones: el impuesto se paga cuando ingresa a la Zona Franca y no cuando sale del país.

Es decir, que el mecanismo de las zonas francas corre unos metros la frontera aduanera. Los impuestos se pagan de todas formas, pero más tarde o más temprano según el caso.

Entonces, ¿para qué sirve si igual hay que pagar? Tiene varios fines. El ideal es promover la producción y la exportación. Si una empresa quiere fabricar un determinado producto de exportación -por ejemplo, zapatos- puede instalar su industria en la zona franca, con lo cual no se le gravarán varios impuestos, como por ejemplo el IVA a los servicios, que representa un 27% del consumo. Tampoco deberá pagar tasas de importación de toda la maquinaria que requiera para producir esos zapatos. Eso permitirá que sea mucho más competitiva a la hora de vender al exterior.

En una Zona Franca ideal si los zapatos en cuestión quisieran ser vendidos en el territorio -al salir de la zona de producción- deberían pagar todos los impuestos como si fuera una importación común. Es decir, que no se reconoce como un producto argentino. Sin embargo, en la legislación argentina está prohibido que algo elaborado en la Zona Franca ingrese al territorio. Tal vez éste es el mayor perjuicio para su funcionamiento.

El mecanismo de zonas francas también sirve para minimizar los costos de las retenciones. Por ejemplo, en la provincia de Tucumán, donde los limones es la principal exportación, se utiliza de la siguiente manera: estos cítricos no se comercializan al exterior en su estado natural sino que son sometidos a un proceso productivo de selección, mejoramiento del color, entre otras. La Zona Franca permite que los productores ingresen los limones sin valor agregado, paguen las retenciones por ese costo y luego dentro de la zona le agreguen el valor. Por lo tanto, terminan pagando menos retenciones que si los exportaran por el mecanismo común, con el proceso productivo ya realizado.

Por último, puede servir para la importación. Cuando se trae mercadería al país, en general se compra un container con muchas unidades, muchas de las cuales no serán vendidas en lo inmediato. Esto implica un desembolso de dinero importante por parte del importador, que además deberá pagar impuestos al contado por esa mercadería cuyo recupero será en el largo plazo.

A través de las zonas francas será posible amortizar el costo financiero. Se trae un container grande, pero se pagan impuestos a medida que el territorio lo va necesitando.
Esta es hoy la principal utilización de las zonas francas.

Una buena herramienta, pero…

“Han sido un mecanismo de desarrollo poderosísimo y hay países que crecieron muchísimo con esto, como Irlanda, Corea y Taiwan. La idea era crear un ámbito para que se instalaran las empresas internacionales y, aprovechando la mano de obra barata, se instalaban con la tecnología y vendían al exterior”, explicó Guillermo Ondarts, rector de investigaciones de la Escuela Argentina de Negocios. “Esto fue una idea del presidente norteamericano Franklin Roosvelt para salir de la crisis del 30 y se enmarcó dentro del New Deal. Su idea era que entre el producto se manufacture y si se venda al mercado interno, paga todas las tasas, pero si se exporta no paga ninguna”, agrega.

Sin embargo, en la Argentina hubo algunas disposiciones legales que terminaron minando el mecanismo. El principal fue que, cuando se sancionó la ley en 1994, se prohibió que lo que se produce en la Zona Franca se comercialice en el mercado interno, por la presión de algunos industriales que temían que se genere una competencia desleal. “Estamos privilegiando mano de obra extranjera por sobre la Argentina -agregó por su parte Juan Pablo Justo, director de la Zona Franca de La Plata-. En este preconcepto está la idea de que producir sin impuestos es una competencia desleal con las empresas que están radicadas en el territorio. Esto no es así porque si bien se produce libre de impuestos, al momento de ingresar al territorio hay que declararlo en la Aduana y tributar todo lo que uno se ahorró. E incluso ese control no lo rinden las fábricas en el territorio”.

Entonces, ¿para qué se serviría a una empresa fabricar en la Zona Franca si luego terminaría pagando todos los impuestos? Justamente el beneficio es para la exportación, pero es una traba muy grande que -en caso de que cambie algo del mercado internacional- no se puedan colocar los productos en el mercado local. Esto desalienta a que las fábricas se instalen con su capital fijo al interior de las Zonas Francas. “Es discriminación al revés”, dijo Justo.

No obstante, ya existe una única Zona Franca que permite que se comercialice en el mercado interno lo que allí se produce. Se trata de la de General Pico, en la provincia de La Pampa, que a través del decreto 285/99 se vio muy beneficiada.

Justamente, en función de esto, es que algunos legisladores están pidiendo que se equipare la ley, pero no para abajo sino para que todas se parezcan a las de General Pico.

Proyectos varios

Uno de los proyectos más completos para reformar la ley de Zonas Francas es de autoría del renunciado senador Ricardo Bussi y su co-equiper Nélida Pinchetti. Proponen algunos cambios, como el permiso de vender en el territorio lo fabricado allí, eximición de impuestos al trabajo y mayores beneficios para vender en el Mercosur.

“Este proyecto de ley busca producir una reparación histórica a todas aquellas Zonas Francas, que en su momento se constituyeron y con el esfuerzo de sus concesionarios y usuarios lograron crecer, poniéndolas en un plano de igualdad con la establecida en la localidad de General Pico”, explicó Pinchetti.

El ex senador y actual diputado Marcelo López Arias también tiene un proyecto para mejorar el mecanismo: se trata de aprobar una ley que le permita al Ejecutivo morigerar algunas tasas de modo de permitir un mayor desarrollo de las economías regionales. “Resulta necesario dotar al Poder Ejecutivo de una herramienta que le permita establecer un tratamiento diferencial que beneficie a aquellas zonas que sufren de menor desarrollo relativo en comparación con otras zonas del país y en las cuales las zonas francas pueden constituir potenciales polos de desarrollo y generar fuentes de trabajo”, sostuvo.

En Diputados el tema generó más interés. Existen varios proyectos para mejorar el sistema. Por empezar, el diputado fueguino Daniel Gallo presentó un pedido para que el Ejecutivo agilice el sistema regulatorio del transporte de cargas dentro de la zona franca.
Eduardo Arnold -ex senador- presentó un proyecto para poner en marcha, de una vez y para siempre, la zona franca de Santa Cruz.

Mirtha Pérez presentó durante su mandato finalizó el 10 de diciembre una iniciativa para flexibilizar un poco la prohibición para que productos fabricados en la Zona Franca ingresen al territorio. Su idea es que las micro y pequeñas empresas agrupadas en Clusters o conglomerados puedan ingresar al territorio hasta el 25% de la producción anual.

El puntano Claudio Poggi pide que directamente se permita que cualquier producto ingrese al territorio, ya que no cree que se trate de competencia desleal.

El último proyecto de ley con estado parlamentario es de autoría del ex diputado oficialista Dante Caneravolo, que propone crear una dirección específicamente encargada del tema bajo la órbita del Ministerio de Planificación. “Entendemos que se desprende de la realidad política actual, la necesidad de avanzar en la consolidación del régimen de Zonas Francas a nivel nacional, jerarquizando su lugar como espacio promotor de las actividades económicas regionales, promoviendo su mayor alcance y funcionamiento”, asegura.

Las Zonas Francas parecen un muy buen mecanismo para favorecer la producción, la exportación y el ingreso de divisas al país. Sin embargo, hoy, por la prohibición de que ingresen al territorio los productos allí elaborados, son pocos los empresarios que se animan a invertir en la zona. A esto hay que sumarle la inestabilidad jurídica siempre presente.

Tal vez sea bueno entonces modificar la ley y ajustar los parámetros para que este sistema- que tan buenos resultados dio en otros países- funcione como debe funcionar.