Este miércoles se presentará Juan Manuel Abal Medina en la Cámara alta, ante lo cual vale la pena analizar este informe elaborado por Fernando Straface y Soledad Zárate, director ejecutivo y coordinadora de CIPPEC, que presenta una serie de recomendaciones para que esas visitas al Congreso escapen a la lógica del enfrentamiento político y consoliden un espacio de intercambio respetuoso entre los legisladores y el representante del Poder Ejecutivo.
La Constitución prevé en su artículo 101 la visita del Jefe de Gabinete al Congreso, “al menos una vez al mes”, para informar sobre la marcha del gobierno. Transcurridos 17 años del nombramiento del primer Jefe de Gabinete de Ministros (JGM), se realizaron, en total, 80 informes escritos, de los cuales solo 60 fueron acompañados por la visita del JGM al recinto parlamentario. De acuerdo con el mandato constitucional, el JGM debería haberse presentado, desde agosto de 1995 a la fecha, en 152 sesiones ordinarias; sin embargo, las 60 sesiones que contaron con su presencia representan apenas un 40 % de lo dispuesto por la Constitución.
El incumplimiento en la periodicidad de la visita informativa distorsionó su naturaleza: transformó un destacable mecanismo de rendición de cuentas en un evento extraordinario que desde el gobierno de turno se procura evitar por el costo político asociado y desde la oposición se asume como la única oportunidad para interpelar Poder Ejecutivo. El informe del JGM al Congreso suele convertirse así en un espacio de cuasi juicio político en el que la oposición acusa y el ofi cialismo se defi ende.
En 2008, diversos bloques parlamentarios acordaron una serie de reformas para mejorar la dinámica de interacción entre el JGM y los parlamentarios durante la sesión informativa. Sin embargo, esas reformas no fueron institucionalizadas, por la tanto, cada vez que el JGM asiste al Congreso se somete nuevamente a votación la metodología bajo la cual se realizará la sesión. Este funcionamiento ad hoc implica que, en la práctica, tanto la defi nición de la dinámica como los criterios para la presentación del informe estén expuestos al clima político imperante.
Las visitas informativas del JGM al Congreso de la Nación pueden escapar a la lógica del enfrentamiento político y transformarse en un espacio de intercambio respetuoso entre los legisladores y el representante del Poder Ejecutivo Nacional. Para esto, deben dejar de ser excepcionales para convertirse en una instancia periódica de rendición de cuentas, como lo prevé la Constitución Nacional.
Algunos de los puntos centrales que CIPPEC recomienda tener en cuenta para reformular esta dinámica son:
1) cumplir con el mandato constitucional de asistir mensualmente a una de las Cámaras, en una fecha preestablecida;
2) estructurar una dinámica de preguntas y respuestas en vivo, precisas, de alto contenido informativo y orientadas a evitar los prólogos que refieren a posicionamientos políticos de mayor envergadura;
3) permitir la repregunta si el legislador de turno otorga también ese beneficio a quien lo precedió en la palabra;
4) mantener la obligación de presentar un informe detallado de los temas tratados, que deberá ser luego analizado en las comisiones respectivas;
5) institucionalizar los cambios mencionados a través de su inclusión en el reglamento de las Cámaras.
Los objetivos originales de la iniciativa en la Constitución de 1994
La Jefatura de Gabinete de Ministros fue concebida en la Constitución de 1994 como un instrumento de moderación del sistema presidencial. Por eso, el Jefe de Gabinete de Ministros (JGM), al que se le asigna responsabilidad política ante el Congreso, puede ser objeto de una moción de censura por parte del Parlamento.
En su artículo 101, la Constitución contempla la visita del JGM al Congreso “al menos una vez al mes” para informar sobre la marcha del Gobierno. Esta norma, inspirada en la práctica parlamentaria inglesa denominada Question Time, aspiraba a generar un espacio periódico, dinámico y sin intermediaciones, en el que los legisladores pudieran inquirir al JGM sobre temas relevantes de la agenda gubernamental.
El informe del JGM fue diseñado para que esta figura tuviera un contacto frecuente con el Congreso, a través de una rendición de cuentas de la evolución de las políticas públicas impulsadas desde el Poder Ejecutivo Nacional.
La asiduidad con la que fue definida la visita al Parlamento denota la intención de generar un espacio de información y control, además de uno de interpelación.
Pocos informes y alejados del espíritu original de la iniciativa
Transcurridos 18 años de la reforma constitucional y a 17 del primer nombramiento de un JGM, una primera refl exión sobre la aplicación del artículo 101 indica que no se cumplió con el mandato establecido en la Constitución Nacional en su totalidad1.
Hasta el momento, se presentaron 80 informes escritos del JGM en ambas Cámaras del Congreso, algunos de los cuales (60) fueron acompañados por su presencia en el recinto parlamentario. Desde agosto de 1995 a la fecha, el JGM debería haberse presentado en 152 sesiones ordinarias; sin embargo, las 60 sesiones a las que concurrió representan apenas en un 40 % de lo establecido por el mandato constitucional. En el resto de las oportunidades, el JGM entregó solo el informe por escrito sin asistir al Congreso2.
El funcionamiento incorrecto de este mecanismo de rendición de cuentas lo desvió de su intención original. El hecho de que las sesiones informativas ocurran muy pocas veces al año (incluso una o ninguna) ocasiona que sean prolongadas y que en ellas se aborden infinidad de temas con escasa profundidad. Así, se pierde la posibilidad de hacer un seguimiento periódico de las políticas del Gobierno nacional.
El déficit de asistencia al Congreso por parte del JGM manifiesta un comportamiento político recurrente de las distintas administraciones: se cumple con la iniciativa más por obligación que por propio incentivo. Dicho de otro modo, la visita al Congreso fue pocas veces identificada como una oportunidad del JGM —o del bloque ofi cialista— para comunicar orientaciones de política u otras medidas de gobierno.
El incumplimiento en la periodicidad de la visita informativa distorsionó su naturaleza: transformó un destacable mecanismo de rendición de cuentas en un evento extraordinario que desde el gobierno de turno se procura evitar por el costo político asociado y desde la oposición se asume como la única oportunidad para interpelar a Poder Ejecutivo Nacional.
El informe del JGM al Congreso suele convertirse así en un espacio de cuasi juicio político en el que la oposición acusa y el oficialismo se defiende.
Evolución histórica de las visitas informativas del JGM
En los primeros años que siguieron a la reforma constitucional de 1994, la asistencia del JGM al Congreso para cumplir con la visita informativa tuvo un piso del 50% de cumplimiento techo cercano al 80%. Sin embargo, en una segunda etapa, inaugurada en el gobierno de la Alianza (1999-2001), se evidenció un profundo deterioro en el cumplimiento de esta iniciativa.
Esta tendencia aún no se revirtió. Desde 2002, el promedio anual de visitas tiende a disminuir y no supera el 33 %. En algunos años, incluso, se registró una única visita a cada Cámara.
Cabe destacar que durante 2008, el entonces JGM, Sergio Massa, promovió en su primera visita diversos cambios para mejorar la calidad de las sesiones. Sin embargo, estos cambios no fueron institucionalizados y el propio Massa no volvió al Parlamento durante el resto de su gestión como JGM. Desde ese momento la norma tuvo un bajo nivel de cumplimiento y por ello las visitas se hicieron cada vez más espaciadas.
La experiencia internacional
La mayoría de los sistemas parlamentarios cuenta con un espacio, garantizado en la tradición constitucional, para que los legisladores consulten al primer ministro y al resto del gabinete (generalmente miembros del propio Parlamento) sobre los asuntos de gobierno.
La más famosa de estas iniciativas, por tradición y difusión, es el Question Time del Parlamento inglés. Todos los miércoles, durante una hora, los miembros del Parlamento que no son ministros preguntan al primer ministro acerca de la orientación o el resultado de las políticas de Estado. El resto de los ministros también participa, entre el martes y el jueves, una hora cada uno, del Question Time. El Question Time inglés es mundialmente conocido por el alto grado de precisión y de articulación de argumentos de los parlamentarios.
Además, su transmisión en directo por la cadena oficial (BBC), y el hecho de que los debates sean retomados todos los jueves por los diarios nacionales, garantiza un alto conocimiento público de los temas tratados cada semana.
Mientras que otros países con sistemas parlamentarios inspirados en el modelo inglés —Canadá, Australia o Nueva Zelanda— implementaron iniciativas similares, en Latinoamérica no se registran experiencias de este tipo, en parte debido a que ningún país de la región cuenta con una figura con respaldo constitucional como en la Argentina. Los principales argumentos en contra de iniciativas como esta en sistemas presidencialistas se basan en la necesidad de resguardar la separación de poderes.
Reformas introducidas
En 2008, diversos bloques parlamentarios acordaron una serie de reformas para mejorar la dinámica de interacción entre el JGM y los parlamentarios durante la sesión informativa.
Existía, en ese momento, una coincidencia general sobre la necesidad de establecer un mecanismo más ágil y menos discursivo, que permitiera a los legisladores acotar sus preguntas y al JGM precisar sus respuestas.
Sin embargo, esas reformas no fueron institucionalizadas, y cada vez que el JGM asiste al
Congreso se somete nuevamente a votación la metodología bajo la cual se realizará la sesión informativa. Este funcionamiento ad hoc implica que, en la práctica, tanto la definición de la dinámica como los criterios para la presentación del informe estén expuestos al clima político imperante.
Propuestas para un diálogo más asiduo y enfocado en la marcha del gobierno
Generar un diálogo entre el JGM y los legisladores acerca de la implementación de diversos proyectos de gobierno es el aspecto más relevante a tener en cuenta antes de plantear cualquier cambio.
Para lograr una institucionalización exitosa del informe es necesario alejarse de dos extremos igualmente peligrosos. Por un lado, la modalidad de interpelación (con largos discursos de ambos lados) desmotiva al JGM y lo incentiva a arbitrar los medios para espaciar sus informes.
Por el otro, el mero ejercicio burocrático de solicitar amplia información por escrito obliga a una devolución igualmente extensa que entorpece la difusión pública del reporte.
La clave está, entonces, en promover las condiciones para un diálogo periódico sobre la base de una agenda específica y con pronunciamientos igualmente precisos. En este sentido, CIPPEC recomienda cinco puntos centrales para reformular esta dinámica:
1. Cumplir con el mandato constitucional de asistir mensualmente a una de las Cámaras, en una fecha determinada. De hecho, así está establecido, por ejemplo, en el Reglamento de la Cámara de Senadores —“las sesiones informativas del JGM deberían tener lugar durante la última semana de los meses que corresponden a su visita”—, aunque este imperativo pocas veces se cumplió.
2. Estructurar una dinámica de preguntas y respuestas en vivo, precisas, de alto contenido informativo, y orientadas a evitar los prólogos que referencian a posicionamientos políticos de mayor envergadura.
3. Permitir la repregunta si el legislador de turno otorga ese beneficio a quien lo precedió en la palabra.
4. Mantener la obligación de presentar un informe detallado de los temas tratados, que deberá ser luego analizado en las comisiones respectivas.
5. Institucionalizar los cambios mencionados a través de su inclusión en el reglamento de las Cámaras. Las medidas señaladas pueden ser acompañadas por otras iniciativas para ampliar la relevancia pública de las visitas del JGM: transmitir la visita en vivo y en directo en los medios de comunicación; permitir que público asista al recinto, mediante un sistema de inscripción previa o invitar a estudiantes secundarios y universitarios a presenciar este espacio de diálogo.
Además, si el gobierno de turno contara con un Plan de Metas Presidenciales (www. cippec.org/100politicas/), las visitas del JGM al Congreso podrían enfocarse en la marcha del plan de gobierno y referirse a los objetivos y métricas estratégicas que el Ejecutivo fi jó para su mandato.
En síntesis, las visitas informativas del JGM al Congreso de la Nación podrán escapar a la lógica del enfrentamiento político y transformarse en un espacio de intercambio entre los legisladores y el representante del Ejecutivo nacional solo en la medida en que logren trascender su carácter de excepcional y se conviertan en una instancia periódica de rendición de cuentas, como lo prevé la Constitución nacional.
