El Congreso se prepara para discutir una nueva regulación de la actividad y algunos legisladores de provincias petroleras ya encendieron luces de alarma por el presunto avance de la Nación, luego de que los gobernadores presentaran una contrapropuesta al borrador del Ejecutivo. Atraer nuevas inversiones para explotar el potencial no convencional del país es el principal desafío de un nuevo marco jurídico.
Por Carolina Ramos
Allá por el mes de marzo, los legisladores oficialistas defendían en el Congreso el polémico pago a la empresa Repsol -cuyas acciones en YPF habían sido expropiadas- al considerar “estratégico” el acuerdo de cara a nuevas inversiones. La oposición no lo creyó así y rechazó el monto de 5.000 millones de dólares que recibiría la petrolera española, entre otras objeciones. Sea como fuere, el debate marcó el camino para una discusión mucho más amplia: un nuevo marco jurídico que regule la exploración y explotación de los yacimientos hidrocarburíferos no convencionales, la riqueza más prometedora de nuestro país, en tiempos donde amenaza el riesgo del default por el litigio con los fondos buitre en la Justicia estadounidense.
Como en tantos otros casos, la ley que hoy rige la actividad quedó vetusta en relación a los nuevos modos de explotación, sobre todo a partir del hallazgo de Vaca Muerta. La norma actual es la 17.319, sancionada en 1967 durante el Gobierno de facto de Juan Carlos Onganía; luego vino la famosa “ley corta”, la 26.197 de 2006, por la que el Congreso transfirió la titularidad de los recursos naturales a las provincias, de acuerdo con un mandato constitucional.
En este contexto, es indudable que la reforma de la Ley de Hidrocarburos resulta de especial interés para las provincias petroleras, cuyos gobernadores, nucleados en la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI), ya presentaron una contrapropuesta al borrador que recibieron de manos de la propia presidenta de la Nación, Cristina Fernández. El Gobierno había elaborado un punteo “amigable” con los principios del proyecto que enviará este año al Congreso, pero la “letra chica” de la propuesta no conformó a algunos gobernadores, que debían resignar ingresos para sus arcas en pos del “esfuerzo fiscal” que pretendía el CEO de YPF, Miguel Galuccio.
Por eso, los gobernadores de Jujuy, Eduardo Fellner; Salta, Juan Manuel Urtubey; Formosa, Gildo Insfrán; La Pampa, Oscar Jorge; Mendoza, Francisco “Paco” Pérez; Neuquén, Jorge Sapag; Río Negro, Alberto Weretilneck; Chubut, Martín Buzzi; Santa Cruz, Daniel Peralta; y Tierra del Fuego, Fabiana Ríos, elaboraron una contrapropuesta para contrarrestrar la visión del Gobierno nacional con la de las provincias, promoviendo en cambio un régimen de incentivo financiado por la Nación.
La sanción de la ley aún se ve lejana. Según supo Semanario Parlamentario, el Ejecutivo nacional intentaría llegar a un “proyecto intermedio” entre el borrador inicial y la contrapuesta de los gobernadores, para enviarlo antes de que termine el año al Senado. Empero, el trámite deberá completarse en las Legislaturas provinciales, que deberán adherir a la ley nacional.
Todo hace pensar que quien tendrá la última palabra es el neuquino Jorge Sapag, mentor de la contrapuesta de los gobernadores y protagonista indiscutible en este escenario, ya que, si su provincia se niega a ratificar la Ley de Hidrocarburos, se verá truncada la verdadera razón de ser de la nueva regulación: la explotación del yacimiento de Vaca Muerta. Tan es así que los representantes de esa provincia buscarán defender con uñas y dientes el enorme potencial de la reserva, explotada apenas en un uno por ciento.
Los puntos en discusión
Una de las mayores preocupaciones de las provincias es el tope al cobro de regalías, es decir, el porcentaje que les corresponde por ser dueñas de sus recursos. Por eso, la oposición alerta sobre un intento del Gobierno nacional de avanzar sobre el federalismo y las autonomías provinciales. Pero hay otros ejes que marcan el debate, como la revisión de los contratos vigentes, los plazos de concesión -que buscarían extenderse para los proyectos no convencionales-, los presupuestos mínimos de seguridad ambiental y el precio del barril del petróleo.
El borrador inicial fija nuevas condiciones para las concesiones, a través de mecanismos “competitivos” de adjudicación de áreas: esto significa que en las licitaciones se buscará priorizar a las empresas que ofrezcan mayores inversiones. Sin embargo, la oposición parlamentaria teme que detrás de esto se esconda una reducción de la participación de las empresas provinciales de energía sobre la renta hidrocarburífera, aunque el presidente de la Comisión de Energía de la Cámara baja, Mario Metaza (FpV) garantizó a Semanario Parlamentario que “la Nación no quiere que las provincias pierdan”.
Además, el Gobierno pretende eliminar las reservas de áreas y el denominado “acarreo” o “carry”, un sistema que no está contemplado en la “ley corta” ni en la “ley larga” y que le permite a las empresas provinciales participar de la exploración y explotación que hacen otras firmas privadas en sus áreas sin invertir dinero, quedándose con un porcentaje no menor al 10 por ciento. El borrador no lo dice explícitamente, pero reconoce a las regalías como “el único mecanismo de percepción de la renta petrolera”, y desde la oposición sostienen que erradicar el acarreo obedece a un deseo de YPF, que por la vigencia de ese sistema habría decidido no invertir en Mendoza. La misma controversia existe en Neuquén, donde el Gobierno local no estaría dispuesto a ceder.
A la espera de que la iniciativa sea finalmente remitida al Parlamento, legisladores del oficialismo y la oposición ya salieron a marcar la cancha, con opiniones firmes y proyectos propios. Aunque todos coinciden en algo: sin consenso, no habrá salida posible.
“Nadie está en contra de Neuquén”
“Sin inversiones, Vaca Muerta es solamente un pedazo de roca”. Así lo aseguró el hombre fuerte del kirchnerismo en tierra de Jorge Sapag, el senador Marcelo Fuentes, quien consideró que “el único mecanismo de acceso a las áreas tiene que ser la inversión”. A tono con el borrador oficial, pidió generar igualdad de condiciones para que cualquier empresa pueda invertir, ya sea privada, pública, local, nacional o internacional.
“El objetivo de la nueva ley es crear un marco de promoción previsible, uniforme y transparente de la actividad hidrocarburífera en el país, seguridad jurídica para garantizar la llegada de nuevas inversiones”, sostuvo, y agregó que “necesitamos un modelo único de licitación y adjudicación de áreas que contemple un proceso competitivo y abierto, sin que se puedan reservar áreas a favor de las empresas públicas o participación estatal”.
Atento a que “luego de Estados Unidos seríamos el segundo país en desarrollar y poder lograr el autoabastecimiento a través de los no convencionales”, Fuentes afirmó que “si no lo hacemos con seriedad, una fuerte decisión en materia de inversión y mucha inteligencia podemos malograr el resultado final”.
No obstante, el neuquino garantizó que la intención del Gobierno no es privilegiar a YPF, ya que la empresa de bandera nacional “hoy tiene sólo el 37 por ciento de la producción de hidrocarburos”, con lo cual “no tiene una posición dominante”. Por el contrario, aclaró que “el objetivo con esta nueva regulación, que surgirá del consenso de todas las partes, es promover que otras empresas y otros jugadores se sumen a este proceso”. Pero además, indicó que “tiene que ser un esquema más previsible para las prórrogas en áreas en las que YPF y las demás empresas ya son concesionarios, siempre y cuando hayan trabajado correctamente, presenten un plan de inversiones, respeten el medio ambiente y estén dispuestos a pagar más regalías”.
“Los neuquinos tenemos que estar tranquilos de que la Provincia no pierde ni el ejercicio del dominio ni regalías, y puede ganar ingresos por la mayor actividad esperada”, manifestó Fuentes. Así salió al cruce de Sapag, quien disparó en un acto público que “el gas de los neuquinos primero es para los neuquinos y después para toda la República”, un día después de reunirse con funcionarios nacionales por el proyecto de ley, oportunidad en la que también reclamó “una Nación constituida bajo la base de provincias fuertes, autónomas y federales”.
Fuentes buscó calmar las aguas y consideró que “el gobernador Sapag es un hombre responsable que entiende que las inversiones que ha llevado adelante la nueva YPF son las mayores de los últimos tiempos en nuestra Provincia”. “No creo que se oponga a reglas claras y equitativas para todas las empresas que quieran invertir en Neuquén. Cuanto más se invierta, mayores recursos genuinos ingresaran a la Provincia. Es más trabajo para los neuquinos y él lo sabe”, dijo el kirchnerista. Y por último, pidió: “Que no nos engañen con teatralizaciones de ningún tipo. Nadie está en contra de Neuquén. Aislarnos es sobischismo recargado. Esa película ya la vimos y no nos lleva a ningún lado”.
“La Nación se quiere quedar con todo”
En el Movimiento Popular Neuquino, Sapag no es el único que mira con recelo el borrador del proyecto. Tan es así, que la interna partidaria podría quedar desdibujada bajo el único objetivo de “defender los intereses” de la provincia patagónica. Así lo dejó en claro el hombre fuerte del MPN, el senador Guillermo Pereyra, quien preside la Comisión de Minería, Energía y Combustibles, está enrolado en la CGT de Hugo Moyano como secretario general del Sindicato de Petróleo y Gas Privado de Río Negro, Neuquén y La Pampa, y además aspira a la gobernación neuquina en 2015.
Pereyra informó que, a pesar de las diferencias, ya trabaja con Sapag para plantear la oposición al proyecto impulsado por la presidenta Cristina Fernández. “Lo que queda claro es que Nación se quiere quedar con todo”, disparó el senador, quien expresó: “Aquí está todo el pueblo de Neuquén defendiendo lo que es nuestro: nuestra riqueza y nuestros recursos”.
En concordancia con la postura de Guillermo Pereyra, la diputada del MPN María Inés Villar Molina señaló que el borrador de la nueva Ley de Hidrocarburos avanza sobre algunas competencias y potestades provinciales que consagran la reforma constitucional del 94, y la Ley Corta. Cuestionó lo que consideró como una “marginación” de las empresas provinciales de energía, y de las pequeñas empresas locales como las refinerías neuquinas, que como productoras soportan impuestos que las grandes empresas de bandera no pagan al importar combustibles. “No son consideradas en este borrador”, señaló.
En la Cámara de Diputados, otra importante representante del partido, Alicia Comelli, viene presentando desde 2012 un proyecto de ley que crea un régimen de incentivo para la exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales, con miras a Vaca Muerta.
En primer término, el texto declara de “interés público nacional, en función de lograr el autoabastecimiento hidrocarburífero, la producción de petróleo y gas a partir de yacimientos no convencionales”. A lo largo del articulado, Comelli establece las pautas para los proyectos de inversión y fija beneficios impositivos para las empresas que inviertan en este tipo de yacimientos. En este sentido, ordena que los bienes de estas firmas “no integrarán durante cinco ejercicios fiscales a partir de la aprobación del proyecto de inversión” la base imponible del impuesto a las Ganancias. Por último, el proyecto crea un “programa de formación y fortalecimiento laboral para el sector hidrocarburífero”.
“Es un parche más”
Comelli no es la única legisladora que presentó una iniciativa referida al tema. Laura Montero es coautora de otro proyecto integral de Ley de Hidrocarburos. Esa propuesta fue trabajada durante un año y medio y presentada el año pasado junto con la senadora mandato cumplido y actual legisladora porteña María Eugenia Estenssoro. La mendocina fundamentó a Semanario Parlamentario su rechazo al borrador oficial al sostener, en tono duro, que se trata de “un parche más dentro de toda la anarquía normativa que rige la política de hidrocarburos”.
Más específicamente, la senadora radical explicó que en la actualidad hay “superposiciones de autoridad de aplicación que no respetan lo que dice la Constitución nacional”, ya que hoy rigen al mismo tiempo la “ley larga”, la “ley corta”, la ley de expropiación de YPF y dos decretos reglamentarios de la actividad hidrocarburífera. Esto produce que, por ejemplo, la Nación se arrogue facultades sancionatorias -en el caso de incumplimiento del plan de inversiones de las empresas- que avanzan sobre las autonomías provinciales, indicó Montero.
Por eso es que su iniciativa, explicó, implementa un régimen único que rija para todo el país, declarando la política hidrocarburífera como “de interés público”, pero sin desconocer la “ley corta”, según se desprende del artículo tercero del proyecto. En este sentido, el marco nacional fija como autoridad de aplicación a las provincias, mientras que a la Nación le otorga facultades tales como establecer presupuestos mínimos ambientales y crear un “Consejo Federal de Hidrocarburos”, encargado de elaborar un plan estratégico que deba ser aprobado por el Congreso nacional. Además, Montero propone “estrictas normas ambientales para la utilización de técnicas de fracción hidráulica o fracking en la explotación de hidrocarburos no convencionales” y su proyecto “contiene altos estándares de protección de acuíferos y del uso del agua para poblaciones y agricultura”.
Por otra parte, el texto de la senadora contempla un reclamo que la oposición enarboló en varias oportunidades: que YPF sea sometida al control de la Auditoría General de la Nación, algo que hoy no ocurre porque la ley de expropiación la situó bajo el derecho privado -de ahí las polémicas “cláusulas secretas” del acuerdo con Chevron-, al atribuirle el carácter de sociedad anónima. “En Mendoza, YPF arrastró a toda la Provincia a la baja”, se quejó la legisladora.
Por otro lado, se establece que los plazos de explotación serán de 25 años con posibilidad de ser prorrogables por otros 10 -sólo cuando ya se hicieron el 75 por ciento de las inversiones- y se fijan cláusulas de rescisión de las concesiones.
“El tema central es la falta de precios”
En diálogo con Semanario Parlamentario, Enrique Vaquié, diputado nacional por la UCR y exministro de Economía de Mendoza, planteó sus dos grandes preocupaciones sobre la nueva normativa: el precio del crudo y el tema medioambiental.
A nivel macroeconómico, alertó que el proyecto “está enfocado en que el Gobierno nacional considera que son las restricciones de las provincias las que frenarían la actividad hidrocarburífera”, y por el contrario no contempla “nada de las restricciones regulatorias que el propio Gobierno nacional produce a la actividad”. En otras palabras, “todo está focalizado en los temas provinciales, cuando la principal restricción es de orden nacional”, apuntó.
Para Vaquié, esto implica uno de los problemas “centrales” del sector, que es “la falta de precios que hay para toda la actividad”, ya que “el precio del crudo acá vale menos que en cualquier otro lugar del mundo”, y “eso hace que no convenga extraer crudo acá”, por lo que las empresas no vienen a invertir. Además, advirtió que en el borrador “no figura nada a largo plazo por la inflación y las altas tasas de interés, que hacen que haya muchos costos financieros”.
En segundo lugar, el radical señaló que la propuesta oficial “es confusa en términos ambientales”, porque “parecería que se quiere fijar todo el marco regulatorio ambiental” -una facultad de las provincias-, y no los requisitos mínimos ambientales, lo cual “está bien y es acorde a la Constitución”, explicó Vaquié. El diputado mostró especial temor por el tema medioambiental, ya que se trata de una provincia donde escasean las lluvias: “En Mendoza, el agua es más importante que el dinero”, comparó.
Por otra parte, el diputado coincidió en que “YPF se ve favorecida”, como así también otras “grandes empresas” como Pan American y Chevron: “¿por qué esa vocación del Gobierno nacional por las petroleras grandes?”, se preguntó. Según Vaquié, el proyecto oficial “da todos los beneficios a las grandes empresas porque fija un monto mínimo de 250 millones de dólares en inversiones que deja afuera a las pymes”.
Asimismo, el mendocino evaluó que el tema del acarreo se revisará porque “a YPF no le gustó y por eso no participó en algunas licitaciones” allí, pero aseguró que “las provincias quieren que el acarreo permanezca” y que no resignarán ese ingreso. Por último, rechazó establecer “un límite a lo que las provincias cobran por regalías, que no son un impuesto, sino que es algo que cobran por ser dueñas de los recursos”.
“Ponderar los intereses de las provincias”
Por la provincia de Santa Cruz, el vicepresidente de la Comisión de Energía de la Cámara baja, Eduardo Costa (UCR), opinó que se deben contemplar en la nueva Ley de Hidrocarburos tanto los intereses de las provincias como de la Nación, en un discurso conciliador.
“Por supuesto que desde las provincias productoras compartimos ese objetivo y esa mira, pero también deben tenerse en cuenta los intereses y derechos de las provincias. Nosotros apoyamos el desarrollo y el crecimiento de YPF, por eso creemos que debe establecerse un plan de trabajo conjunto y que deben ponderarse los intereses tanto del Estado nacional como de las provincias”, manifestó el santacruceño, cuyo gobernador se mostró a favor del borrador oficial.
Costa coincidió en que es necesario considerar los derechos constitucionales de las provincias, que tienen en juego las regalías y son las dueñas de los recursos. Por eso pidió un debate “amplio, sin condicionamientos y abierto a la comunidad, en el que se puedan considerar todos los puntos y establecer las pautas para un gran acuerdo”.
Qué dice el borrador oficial
Un repaso por los seis puntos de la propuesta del Poder Ejecutivo, a la que tuvo acceso Semanario Parlamentario:
Plazos para exploración y explotación diferenciados conforme los distintos tipos de yacimiento. Se reduce el plazo de los permisos de exploración, se revisan las condiciones de renovación y se distingue el plazo según el tipo de yacimiento (convencional, no convencional, plataforma continental y mar territorial). Se mantiene el plazo previsto de 25 años para la explotación convencional, en tanto se extiende el plazo para la explotación no convencional a 35 años y en aguas profundas a 30 años, con una prórroga de 10 años para todos los casos.
Mantenimiento de alícuotas de regalías. Aportes de la industria en el marco de grandes proyectos de desarrollo, en Responsabilidad Social Empresaria (RSE) y para infraestructura. Se reconoce a las regalías como único mecanismo de percepción de la renta petrolera, es decir, se elimina el sistema de “acarreo”. Se reconoce la “ley corta” y se propicia el aumento de las regalías que perciben las provincias petroleras mediante el incremento de las inversiones. Se prevén aportes de las empresas a las provincias en materia de RSE.
Mecanismos de adjudicación de áreas por licitación competitiva, buscando la mayor concurrencia y priorizando ofertas que propongan la mayor inversión/actividad exploratoria. Se busca lograr uniformidad en los pliegos entre las diferentes jurisdicciones para el otorgamiento de permisos y concesiones. Las adjudicaciones se otorgarán al oferente que proponga mayor inversión o actividad exploratoria. Se eliminan las reservas de área a nivel nacional y provincial, y las existentes serán concursadas mediante procesos públicos y competitivos.
Programas fiscales y tributarios provinciales y municipales, homogéneos y estables. Se promueve un régimen especial para la importación de bienes de capital e insumos no producidos en el país. Se procura que los municipios no graven a la industria hidrocarburífera. En impuestos provinciales, se establece una alícuota de ingresos brutos homogénea en un 3 por ciento y se ordena a las provincias no gravar con el impuesto a los sellos los contratos relacionados con la actividad hidrocarburífera.
Mecanismos promocionales para grandes inversiones de empresas nacionales e internacionales. Se extienden los beneficios previstos en el Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos para proyectos a partir de los 250 millones de dólares.
Adopción de estándares mínimos comunes en materia del cuidado del ambiente para una explotación sustentable. Se unifican los estándares de protección ambiental para la industria hidrocarburífera y se adopta un régimen uniforme en todo el país.
