Por Pablo Riveros

La deuda pública es uno de los principales flagelos de la sociedad argentina. Se padece, antes que gozarse, como pretende cualquiera que pide un simple préstamo. Sin analizar su rol como mecanismo de sujeción entre países y grupos sociales, una breve lectura la encuentra entre los episodios más traumáticos de la historia argentina contemporánea.

Por ejemplo, investigadores advirtieron que las últimas dictaduras en el Cono Sur fueron aprovechadas por grupos financieros para valorizar los excedentes de “petrodólares” durante la década de 1970. La literatura argentina reciente, por su parte, la asocia a la ola de privatizaciones de los noventa: según esta corriente, la banca acreedora externa pudo cobrar los servicios suspendidos desde 1988 a partir de la capitalización de los títulos de la deuda en la transferencia de los activos estatales.

Ni qué hablar de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, que en calidad de garante de los dólares para mantener la convertibilidad reclamó severos ajustes: recorte de salarios públicos y de jubilaciones, la suspensión de aguinaldos, la ley de flexibilización laboral…

Por otro lado, Adolfo Rodríguez Saá señala que una de las razones de su renuncia como presidente en 2001 fue la “presión” de ciertos grupos económicos a implementar la pesificación asimétrica y la estatización de la deuda privada, que él rechazaba.

Hoy la historia argentina atraviesa un nuevo capítulo en lo que hace a la deuda externa, por el recrudecimiento del conflicto con los fondos buitre y la amenaza de un nuevo default tras ocho años de pagos ininterrumpidos. Entretanto, el kirchnerismo encontró el enemigo perfecto para reconstruir legitimidad, rememorar sus logros en la materia y de paso construir un antecedente mundial en los próximos procesos de reestructuración de deuda.

Pero veamos a nivel interno. Además de pretender polarizar el campo político bajo los lemas “Cristina o Griesa”, o “Patria o Buitres”, el oficialismo se ufana de haber recuperado el rol protagónico del Congreso en el manejo de los compromisos externos.

En rigor, la Constitución Nacional establece en su artículo 75 que corresponde al Poder Legislativo “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”. Sin embargo, por delegación del propio Parlamento es el Poder Ejecutivo quien hoy en día gestiona los compromisos externos del país.

Lejos de querer renunciar a esta facultad, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner remarcó al anunciar el proyecto de “ley de pago soberano” que ninguna de sus decisiones sobre el tema “iba a ser tomada sin pasar por el Parlamento”, como recuerda sucedió también con los canjes de 2005 y 2010.

Dicho esto, la jefa de Estado insistió en recordar que el Congreso fue dejado de lado en otras oportunidades, como en el “blindaje” o “megacanje” -dos operaciones de endeudamiento del Gobierno de la Alianza para mantener la convertibilidad-. Por eso, destacó: “Nosotros siempre hemos cumplido y hemos enviado al Congreso todo lo negociado en materia de deuda externa porque creemos que así debe ser”.

¿Pero fue así? ¿”Todo lo negociado” sobre la deuda pasó por el Congreso?

Un repaso de la actividad legislativa durante la era kirchnerista permite ver que el Parlamento tuvo mayor protagonismo en la cuestión de la deuda externa, a diferencia de lo que sucedió durante el modelo económico de la convertibilidad (1991-2001), cuando el endeudamiento ocupó un rol central en el funcionamiento de la economía -pues garantizaba el 1 a 1 y así la actividad económica del país-. No obstante eso, el Congreso no fue tanto protagonista como copartícipe de las negociaciones que encaró y que hoy en día encara el Poder Ejecutivo. De este modo, se limitó a otorgarle legalidad y legitimidad a las gestiones gubernamentales. Además, las intervenciones parlamentarias fueron selectivas, pues solo se consideraron los casos promovidos por el oficialismo, lo que excluyó la auditoría de la deuda pública y el reciente acuerdo con el Club de París.

Como fuera, salta a la vista una ruptura con la historia reciente. Además de ejercer un nuevo rol, el Congreso ya no sigue los dictados del FMI, quien llegó a impulsar las leyes de flexibilización laboral, reformas jubilatorias y presupuestos con severos ajustes fiscales. En lugar de ello, las intervenciones del Parlamento, aunque limitadas, pasaron de estar bajo la lógica del endeudamiento por la del desendeudamiento.

La herencia de los gobiernos K

Cuando Néstor Kirchner asumió la presidencia de la Nación en mayo de 2003, la deuda pública externa representaba el 79,2 por ciento del PIB, según cálculos del Ministerio de Economía. Por entonces el país estaba oficialmente en default y tardaría dos años en reasumir el pago de sus compromisos, con el canje de 2005. Es así que en 2013 ese número se redujo a un 13,7 por ciento.

La cesación de pagos había sido dispuesta desde las bancas del Congreso. El primer intento correspondió a Adolfo Rodríguez Saá, que en su mensaje de asunción ante la Asamblea Legislativa, el 22 de diciembre de 2001, anunció la declaración del default con el estruendoso aplauso de muchos de los legisladores presentes.

Señaló el puntano ese día: “En primer lugar, anuncio que el Estado argentino suspenderá el pago de la deuda externa. Esto no significa el repudio de la deuda externa. Esto no significa una actitud fundamentalista. Muy por el contrario, se trata del primer acto de Gobierno que tiene carácter racional para darle al tema de la deuda externa el tratamiento correcto. Nuestro Gobierno abre las puertas a este Congreso para tomar conocimiento de todos los expedientes y los actos administrativos que estén vinculados con la deuda externa argentina, incluido este período gubernamental. ¡La transparencia se hace, no se proclama! Señores: los libros estarán abiertos para ustedes”.

Pero su promesa, como sabemos, quedó en la memoria colectiva como un hecho anecdótico de los tiempos que se vivían: su Gobierno duró apenas una semana por lo que el mérito se lo llevó su sucesor, el entonces senador Eduardo Duhalde, su principal rival en la interna peronista.

La declaración del default vino con el Presupuesto 2002 (Ley 25.565), en enero de ese año. Entonces, el Parlamento autorizó al Poder Ejecutivo a diferir los pagos de los servicios de la deuda pública “a efectos de atender las funciones básicas del Estado nacional”. Recordemos que el país estaba agobiado por una crisis sin precedentes, que incluyó el fin de la convertibilidad, inflación, aumento alarmante de la pobreza y del desempleo, recrudecimiento del conflicto social y de la represión oficial, crisis de los partidos políticos, el “que se vayan todos”…

Canje de 2005: el fin del default

La última vez que el Poder Legislativo ratificaría la cesación de pagos fue en 2004. En esta ocasión, en el marco de la situación de emergencia económica y financiera declarada por ley en 2002, se sancionó el Presupuesto 2004 (Ley 25.827) que ordenó “el diferimiento” del pago de la deuda hasta que el Poder Ejecutivo declarase la finalización del proceso de reestructuración de la misma.

En dicho contexto, y luego de un extenso proceso de negociación con sus acreedores, Argentina concluyó su default con la apertura del “canje 2005”. Así, a través del decreto 1.735/04, se dispuso la reestructuración de la deuda del Estado nacional mediante una operación de canje nacional e internacional, que tuvo una adhesión superior al 76 por ciento.

Esto implicó un punto de quiebre en el endeudamiento porque concretó el canje de deuda soberana más cuantiosa de la historia hasta el momento. Como resultado, la deuda pública se contrajo tanto en términos absolutos como en proporción del PIB, dando inicio al proceso denominado de “desendeudamiento” del sector público.

Ley Cerrojo

Concluido el default, los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner apelaron al Congreso en distintas oportunidades para dictar leyes que permitieran ganarse la confianza de los tenedores de bonos y concluir con éxito los procesos de reestructuración de la deuda. Fue así que a pocos días de que el canje de 2005 cumpliera la mitad de su plazo -el 25 de febrero-, el Ejecutivo presentó un proyecto para prohibir una futura mejora en la oferta a los acreedores. El objetivo: darle a entender a los tenedores que no habría oportunidad mejor para negociar y así acelerar el ritmo de adhesiones al canje.

Impulsada por el entonces ministro de Economía Roberto Lavagna, la denominada “Ley Cerrojo” (26.017) se trató con urgencia en sesiones extraordinarias. El proyecto ingresó al Senado el 2 de febrero y se convirtió en ley ocho días después con el voto positivo de 146 diputados. En esta oportunidad el peronismo oficialista contó con el apoyo de la Unión Cívica Radical, pero no así del resto de la oposición, que reunión 80 rechazos y 30 abstenciones.

A través del correntino Noel Breard, el radicalismo ratificó su apoyo al proyecto al considerar que estaba “incluido en una política de Estado”. “No lo hacemos por Lavagna (Roberto) o por Díaz Bancalari (José María, presidente del bloque del PJ), sino por el país”, enfatizó.

La norma le prohibió al Poder Ejecutivo reabrir o mejorar la oferta en el proceso de canje de bonos en cesación de pagos, además de efectuar cualquier tipo de transacción judicial, extrajudicial o privada respecto de dichos bonos. Esto, atendiendo la clausula que establece que si Argentina mejoraba la actual oferta, ese suplemento beneficiaría a todos los bonistas, inclusive a aquellos que ya hayan aceptado la propuesta original.

Pero en lo relativo a la deuda la noticia más sobresaliente del año había sido otra. En lo que pasó a ser un hecho histórico, Néstor Kirchner anunció el 15 de diciembre de 2005 que el país saldaría su deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para “ganar soberanía política e independencia económica”. Días antes, Lula da Silva había hecho lo mismo en Brasil.

El pago representó algo menos del nueve por ciento del total de la deuda pública argentina, de 126.400 millones de dólares. Además, comprometió el 36,6 por ciento de las reservas del país, que de 26.800 millones de dólares pasaron a 16.990 millones.

Suspensión de Ley Cerrojo y canje 2010.

El Congreso también fue copartícipe del Poder Ejecutivo en el canje de 2010. Por iniciativa presidencial, el 9 de diciembre de 2009 -un día antes de que la oposición asumiera la mayoría en el Congreso- se sancionó la Ley 26.547 que suspendió las disposiciones de la Ley Cerrojo para permitirle nuevamente al Gobierno reestructurar los títulos públicos. Esto a la postre permitió el canje de 2010, según el kirchnerismo el proceso de reestructuración “más exitoso de la historia”.

Para aprobar la norma el oficialismo contó con el aval de la Unión Cívica Radical, del peronismo disidente y del Pro. En contra se manifestaron el Partido Socialista, la Coalición Cívica-ARI, el Gen, Solidaridad e Igualdad (ex ARI), Libres del Sur y monobloques de centroizquierda como el de Claudio Lozano y Miguel Bonasso.

La ley estableció que los términos y condiciones financieros que se ofrecieran no podrían ser iguales ni mejores que los ofrecidos a los acreedores en el canje de 2005.

Además, estableció que los tenedores de títulos públicos elegibles para el canje interesados en participar de la operación de reestructuración debían renunciar a todos los derechos y reclamos que les pudiesen corresponder en virtud de dichos títulos. También le prohibió al Ejecutivo la posibilidad de ofrecer a los tenedores de deuda pública que hubieran iniciado acciones judiciales, administrativas, arbitrales o de cualquier otro tipo, un trato más favorable que a aquellos que no lo hubieran hecho.

Finalmente, en uso de dicha autorización el Gobierno abrió el canje 2010 a través del decreto 563/10, que permitió que la adhesión al proceso de reestructuración de la deuda llegara a un 92,4 por ciento. En Diputados, el decreto fue validado recién dos años después, el 24 de octubre de 2012.

Holdouts y tercera reapertura

El karma de la deuda volvió a pesar sobre el país a fines de 2011, cuando el juez neoyorkino Thomas Griesa le ordenó a Argentina a pagarle 1.330 millones de dólares en un solo pago a los fondos NML Capital, Aurelius Capital y algunos actores individuales. El fallo finalmente fue apelado y mereció que ambas cámaras del Congreso emitieran sendas declaraciones para repudiar las disposiciones del veterano magistrado, que según el Gobierno implicaban la reedición del default.

Todavía le quedaba tiempo al Gobierno, pero una instancia se agotó cuando la Corte de Apelaciones del Segundo Circuito confirmó el 26 de octubre de 2012 el fallo de Griesa. Argentina entonces apeló la decisión ante la Corte Suprema de Estados Unidos.

Meses después sucedió lo que era previsible. La presidenta Cristina Kirchner envió en 2013 al Congreso otro proyecto de ley que volvió a suspender la Ley Cerrojo para permitir un tercer canje. El objetivo era reestructurar la deuda del 7,6 por ciento de los acreedores que no entraron a los canjes anteriores, entre los que se encuentran los fondos buitre que hoy litigan contra el país. De esta manera Argentina ratificaba una vez más su voluntad de pago, si bien hasta el momento no hubo negociación alguna.

Además, atento a la clausula RUFO, el Congreso dictó que los términos y condiciones financieras que se ofrecieran no podrían ser mejores que los ofrecidos a los acreedores que ingresaron a los canjes de 2005 y 2010. De lo contrario el resto de los bonistas se encontrarían habilitados para reclamar los mismos beneficios y el país vería frustrado los esfuerzos de 2005 y 2010.

Tal como había sucedido con la primera suspensión, el proyecto del oficialismo contó con el apoyo de sus aliados, de la Unión Cívica Radical y del Pro. El rechazo fue encabezado por el peronismo disidente, el interbloque Frente Amplio Progresista (FAP) y Proyecto Sur.

Ese mismo año, una vez suspendida la Ley Cerrojo, el Congreso ratificó los poderes delegados del Gobierno. Fue a través del Presupuesto 2014 (Ley 26.895) -rechazado por todo el arco opositor-, que autorizó al Poder Ejecutivo a realizar todos aquellos actos necesarios para concluir la reestructuración de la deuda, lo que incluye las últimas gestiones con los fondos buitre.

Repsol sí, Club de París no

La segunda presidencia de Cristina Kirchner encontró al país sufriendo una vieja pesadilla: la falta de dólares para mantener la actividad económica, alentada esta vez por el agravamiento del déficit energético, los reiterados pagos de la deuda y las corridas cambiarías que según la presidenta reaparecían para forzarla a devaluar.

En este escenario, el equipo económico del Gobierno promovió diversas leyes para fomentar el ingreso de divisas. El blanqueo de capitales (2012) y la suba de impuestos a bienes suntuarios (2013) fueron dos medidas que dictó el Parlamento en ese sentido.

Este año, los esfuerzos para mejorar la situación del país con el exterior e incentivar las inversiones extranjeras se vieron reflejadas en los acuerdos con Repsol (marzo) y el Club de París (mayo). Y lejos de ser ajenos a la cuestión de la deuda externa, la comparación de ambos casos esclareció las contradicciones en el discurso oficial sobre la relación entre el Congreso y la deuda.

En relación al primero, el Poder Ejecutivo remitió un proyecto al Parlamento para que se autorice el pago de aproximadamente 5.000 millones de dólares, entre bonos y nueva deuda, para indemnizar a la petrolera española por la expropiación del 51 por ciento de sus acciones en YPF. La ley 26.932 fue aprobada en abril con los votos del Frente para la Victoria, sus aliados y un puñado de opositores -como Ramona Pucheta, Facundo Moyano y Omar Plaini-, frente a una oposición dividida entre el rechazo y la abstención.

Lo referido al Club de París, en cambio, no tuvo la misma suerte. Si bien para el Gobierno fue un acuerdo “histórico”, dada la acumulación de intentos frustrados, en este caso se negó a hacer copartícipe al Parlamento.

En este sentido, ante la pregunta puntual el diputado nacional Claudio Lozano (Unidad Popular), el jefe de Gabinete, Jorge Capitanich, avisó que no se remitirá el acuerdo al Congreso dado que el Presupuesto 2014 facultó al Poder Ejecutivo a negociar y suscribir acuerdos en materia de deuda externa.

Aun así, Lozano insiste en la intervención del Parlamento. Es que según explicó, el Gobierno reconoció una deuda de 9.700 millones de dólares, cuando en septiembre de 2013 se había calculado un monto de

6.089 millones. Y este aumento de más de 3.600 millones, reitera, fue reconocido a espaldas del Poder Legislativo.

De este modo, pese al compromiso verbal de la presidenta de enviar “al Congreso todo lo negociado en materia de deuda externa porque creemos que así debe ser”, lo referido al Club de París aparece como una excepción. Mientras tanto, Argentina ya pagó su primera cuota de 642 millones de dólares, el 28 de julio pasado.

¿Deuda ilegítima?

Si el kirchnerismo destaca la recuperación de las facultades constitucionales del Congreso en los temas de la deuda externa, para un sector de la oposición se trata de un discurso hipócrita ya que el Parlamento, merced a la voluntad oficialista, se opuso a efectuar una auditoría de la misma. Esta postura es impulsada por partidos como el Partido Obrero, Unidad Popular, Proyecto Sur, el Partido Socialista y el senador Rodríguez Saá, entre otros. Para ello, el Estado se debe una comisión bicameral que acate el fallo del juez Jorge Ballestero en la causa Alejandro Olmos y separado la deuda “legítima” de la “ilegítima”, es decir, contraída durante la última dictadura.

De manera sorpresiva, el oficialismo aceptó la creación de una bicameral que investigue la evolución de la deuda externa desde 1976 hasta la fecha. Pero hasta el cierre de esta edición, no había precisiones sobre las facultades y alcances de la misma. Desde ya, una medida semejante permitirá reforzar el rol del Parlamento en el asunto.

Por citar un caso, la deuda con el Club de París pasó de 700 millones en 1956 a 1.7000 tras el fin de la dictadura cívico-militar en 1983. Y según las auditorías realizadas desde comienzos de la democracia y las propias respuestas del Ministerio de Economía a las requisitorias tanto judiciales como parlamentarias, se han dado muestras de que los fondos no ingresaron en su totalidad y que no hay documentación ni registro de dicha deuda. De acuerdo con Claudio Lozano, se trataría de 4.000 millones de dólares con destino desconocido.

“¿Cómo se puede tener un discurso duro con las violaciones a los derechos humanos y por otro lado pagar la deuda de la dictadura que está manchada de sangre?”, cuestionó el exdiputado Mario Cafiero en el debate de la Ley Cerrojo.

Por cierto que el kirchnerismo nunca se quedó callado frente a semejantes denuncias. “Algunos hablaban de repudio a la deuda externa, pero todos sabemos que era más que nada un slogan, fundamentalmente porque a partir del 10 de diciembre de 1983, todos los congresos, todos los parlamentos, que son los que tienen la facultad constitucional de legislar y de aceptar o rechazar una deuda aceptaron puntualmente la deuda y esta se fue acrecentando cada vez más”, contestó Cristina Kirchner al presentar el proyecto de ley de “pago soberano”.

En su informe a la Cámara de Diputados el 4 de junio pasado, el jefe de Gabinete precisó que la Ley de Presupuesto 1986 aprobó el monto consolidado de la deuda pública, que incluyó los compromisos asumidos durante la dictadura.

Cóndor versus buitre

Hoy la cuestión de la deuda pública externa protagoniza la agenda gubernamental y legislativa. La ley de “pago soberano” que impulsa Cristina Kirchner busca garantizar que los bonistas que entraron a los canjes de 2005 y 2010 puedan cobrar lo que Argentina depositó en el Banco de Nueva York, pero que el juez neoyorkino Thomas Griesa bloqueó por un reclamo de los fondos buitre que litigan contra el país.

Atento a que el 30 de septiembre vence el próximo pago de la deuda, el Gobierno propuso sortear el bloqueo reemplazando al BoNY por un nuevo agente fiduciario creado en el Banco Central argentino como lugar de pago.

Por otra parte, la iniciativa crea una cuenta especial en el BCRA para que el Gobierno deposite, en las fechas de vencimiento correspondientes, una cantidad de fondos equivalentes a los que correspondería pagarle a los buitres en caso de haber entrado a los canjes de 2005 y 2010. Nuevamente, el objetivo es demostrar voluntad y capacidad de pago.

El pleno del arco opositor se manifestó en contra del proyecto de ley. Más allá del rechazo previsible del sector que impugna le legitimidad de la deuda, otro sector encabezado por la UCR y el Frente Renovador propuso la creación de una comisión bicameral que reemplace al Ejecutivo en el manejo de la deuda, sin atender al vencimiento del próximo 30 de septiembre. Pero aunque no se cuestionó la legalidad de una medida semejante, las dudas aparecen por el lado político. ¿Conviene que sea una comisión multipartidaria la que negocie, primero entre sí, y luego con los acreedores?

El cambio de sede de pago de la deuda no hace más que abrir otro capítulo en la historia reciente del desendeudamiento argentino.