El Senado le dio media sanción a los siguientes tres proyectos de ley tendientes a regular las “Relaciones de Producción y Consumo”: Modificación a la Ley de Abastecimiento; Creación del Observatorio de Precios; y Modificaciones a la Ley de Defensa del Consumidor.

Es así que analizando la media sanción bajo las reglas constitucionales vigentes encontramos que el proyecto de ley que modifica la Ley de Abastecimiento es inconstitucional

El proyecto de ley no logra superar las críticas efectuadas a la Ley N° 20.680.

El primer lugar, encontramos una amplísima delegación legislativa al Poder Ejecutivo. En segundo encontramos leyes penales en blanco y falta de garantía al debido proceso. Últimamente, se observa incompatibilidad de esta media sanción de ley con la regulación constitucional de la propiedad.

Prohibida delegación legislativa: Así como la Constitución Nacional deposita el poder legislativo en el Congreso, al mismo tiempo prohíbe delegar esa facultad en el Poder Ejecutivo, salvo casos excepcionales (artículo 99 inc. 3).

Ello es concordante con las exigencias establecidas en la Carta Magna a la hora de reglamentar los derechos. De allí que las limitaciones a los derechos constitucionales requieran una ley que establezca claramente las prohibiciones, ya que sin ellas, ninguna conducta puede serle exigida a los habitantes. Así lo establece la última parte del art. 19 CN, y lo resaltan muchas otras disposiciones constitucionales como los arts. 4, 17, 18, 28, etc.

Como sostiene la pacifica doctrina, buena parte de las facultades enumeradas en el art. 2 de la media sanción, si se aceptarse su constitucionalidad, serían propias del Congreso. La decisión de establecer precios mínimos, máximos o márgenes de utilidad es una limitación severa a la libertad de ejercer comercio e industria, que sólo podría provenir de una ley en sentido formal y dictada por el Congreso de la Nación.

Si bien es posible otorgar un margen más o menos importante a la reglamentación que establezca el Poder Ejecutivo, la delegación que efectúa el Congreso en este caso es absoluta, sin parámetros de ninguna naturaleza.

Lo mismo sucede con la creación de todo tipo de registros y libros especiales, así como del establecimiento de regímenes de licencias, dictado de normas que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/o producción de productos y servicios, de entre otras medidas.

Existencia de una ley penal en blanco: Otro semblante de la Ley Nº 20.680, profundamente relacionado con el anterior, está dado por la existencia de una clara transgresión al principio de legalidad en materia penal. La media sanción establece distintas figuras sancionatorias que son, ciertamente, leyes penales en blanco. La Corte Suprema, en el precedente “Mouviel” del año 1957 (Fallos: 237:636), sostuvo que la ley previa a la cual hace referencia el art. 18 de la Constitución Nacional y el principio nullum crimen, nullapoena sine lege, exige indisoluble la doble puntualidad por la ley de los hechos punibles y de las penas a aplicar. Resalto la CS que en nuestro sistema constitucional, el legislador no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia indelegables y propias del Poder Legislativo. Ni tampoco puede el Poder Ejecutivo, so pretexto de facultad reglamentaria, sustituir al legislador y dictar, la ley previa que requiere el art. 18 de la Constitución.

Si bien es cierto que la propia Corte Suprema, adhiriendo al dictamen del procurador fiscal, en la causa “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A.” (Fallos 311:2453), al analizar las figuras sancionatorias de la Ley 20.680 sostuvo que “El art. 4° de la ley 20.680 describe adecuadamente las conductas que harán aplicables las sanciones previstas en el art. 5° y, dadas las características indeterminadas en que se desarrolla la dinámica del proceso económico, no causa gravamen constitucional la autorización que confiere el art. 2° a fin de que el Poder Ejecutivo determine las circunstancias específicas que completarán el marco de la prohibición en punto a la política de abastecimiento”. Continua diciendo la CS que “el principio de legalidad en materia penal exige indisolublemente la doble precisión de la ley de los hechos punibles y de las penas a aplicar (Fallos: 293:378). Este principio, no se encuentra afectado por el art. 4° de la ley cuestionada porque la detallada enumeración que contiene proporciona pautas bastantes para caracterizar el hecho punible, sin perjuicio desde luego de la función interpretativa que corresponde a los jueces”.

Este mismo criterio fue sostenido por la CS en otros regímenes sancionatorios, como el Régimen Penal Cambiario. Por esta razón, salvo un cambio total de criterio de la Corte Suprema (en su integración actual), el proyecto de reforma no pasaría el test del principio de legalidad en materia penal.

Violación de la garantía a la defensa: La media sanción del proyecto de ley establece que las multas impuestas por la Autoridad de Aplicación pueden ser apeladas mediante recurso directo ante la respectiva Cámara Federal (en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ante el fuero en lo Contencioso Administrativo Federal), pero impone el previo pago de la misma como requisito de admisibilidad.

En este aspecto, es de aplicación lo resuelto por la Sala V de la Cámara Federal de la Seguridad Social en las Causas “Frimca S.A.”, sentencia del 28/12/98, y “Pesquera Puerta Marina S.A.”, del 20/11/01 que sostuvieron que la exigencia del pago previo de la multa afecta el principio de inocencia, ya que: “…la prohibición de ser penado sin haber mediado juicio previo ante los jueces designados previstos en el art. 18 de la Constitución Nacional y en los distintos tratados constitucionalizados supone que cualquier imputación penal que pueda hacerse contra una persona supone impedir que, a través de procedimientos no judiciales un particular – cuya culpabilidad no haya sido probada ante el juez natural de la Constitución – debe cumplir una pena satisfaciendo anticipadamente y sin declaración con fuerza de ley de la existencia misma de la infracción que se le imputa. La circunstancia de que obtenida una sentencia total o parcialmente contraria a lo resuelto en el pronunciamiento administrativo, la necesaria devolución de la multa reclamada no constituye una reparación del daño inferido, por cuanto el perjuicio que se verificado lo es más que al patrimonio de la persona, a su honorabilidad y, fundamental, al sistema de libertades que acoge nuestra Constitución”.

Si bien, ha existido jurisprudencia de la CS y de la Justicia Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal en lo que respecta a la validez constitucional de normas que supeditan la procedencia de los recursos judiciales al pago de las multas impuestas por órganos de la administración, apreciando siempre la razonabilidad de la medida en relación con la magnitud de la falta y las circunstancias particulares de cada caso (Fallos 215:225; 247:181; 287:473; 295:314, 322:1284, entre otros). Consecuentemente, de aplicarse este criterio habrá que analizar, en cada caso, si el pago previo resulta o no violatorio de las garantías constitucionales de defensa en juicio, de modo de palpar las peticiones que permitan el conocimiento judicial sin la exigencia del pago previo trayendo un caos de recursos y peticiones al respecto lo que afectaría el normal funcionamiento del sistema de justicia.

Restricción de derechos fundamentales: Ni la Ley Nº 20.680, ni la media sanción en el Senado, son leyes de emergencia. Si bien es cierto que cuando se discutió la Ley Nº 20.680, se lo hizo en un marco de grandes conflictos en materia de abastecimiento y que se consideraba, desde distintos sectores, que la situación requería de medidas urgentes por la gravedad, este no es el caso.

Es evidente que tanto la ley original como el proyecto de reforma tienen una naturaleza mucho más trascendente y, de ninguna manera, puede afirmarse que se trata de una ley que aspire a ser transitoria, como lo son las legislaciones de emergencia.

El hecho de que la Ley Nº 20.680 y el proyecto de modificación no resulten normas de emergencia, es de interés para distinguir esta situación de otros antecedentes. Antes de la Ley Nº 20.680, la Corte Suprema había convalidado la posibilidad de restringir el derecho a la propiedad y a ejercer toda industria lícita, pero lo había hecho con fundamento en la emergencia, en la gravedad a la época de la sanción. Las emergencias económicas y sociales declaradas por la República Argentina, constituyeron sendas causales de justificación constitucional del intervencionismo estatal en expansión que impuso, según las épocas, fuertes restricciones a las libertades económicas. Suele señalarse el año 1922 como el del inicio del reconocimiento de las limitaciones a los derechos contractuales y de propiedad por parte de la Corte Suprema, en materia de locación de inmuebles por causa de la emergencia habitacional provocada por los efectos de la Gran Guerra en el país, en el caso “Ercolano c. Lanteri de Renshaw”.

En el caso “Vicente Martini e Hijos” de 1944 (Fallos: 200:450), el Supremo Tribunal sostuvo que el Estado puede reglamentar el ejercicio de las industrias y actividades de los particulares en cuanto lo requieran la defensa y el afianzamiento de la salud, la moral, el bienestar general y aún el interés económico de la comunidad; facultad que en momentos de excepcional perturbación social y económica o en otras situaciones semejantes de emergencia, puede ser más enérgicamente ejercida que en los períodos de sosiego y normalidad, con tal que se trate de medidas razonables, justas y de carácter transitorio como la emergencia cuyos efectos están destinados a atemperar. En igual sentido, se expidió en las causas “Fernández Orquín” (Fallos: 264:416) y “Cine Callao” (Fallos: 264:416).

En este sentido y, siendo que el Congreso Nacional no declaró formalmente la emergencia en materia de abastecimiento, el Estado no puede restringir derechos constitucionales expresamente amparados, como ser el derecho a la propiedad o a ejercer toda industria lícita.

La Constitución Nacional, en materia económica, no es imparcial, la actividad económica es desarrollada por los particulares y en el marco de la libre competencia. La libertad económica, que guarda una estrecha relación con la libertad de propiedad, abarca toda actividad humana destinada a generar riqueza mediante el desarrollo de los factores productivos, libertad de contratar, de comercio e industria, de ejercer profesiones liberales y toda actividad susceptible de producir bienes, quedan englobadas en la libertad económica

La Constitución reconoce a los habitantes de la Nación el derecho de trabajar y ejercer toda industria lícita, así como también el de navegar y comerciar (art. 14). Extiende a los extranjeros todos los derechos civiles reconocidos a los ciudadanos, con referencia expresa al ejercicio de la industria, comercio y profesión; posesión, compra y enajenación de bienes raíces, navegación de ríos y costas (art. 20). Establece la libre circulación territorial interna de los efectos de la producción o fabricación, géneros y mercancías de toda clase, ganados, carruajes, buques y medios de transporte (arts. 10 y 11). Dispone que el Congreso Nacional debe proveer lo conducente para promover la industria, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros, quedando facultado para sancionar, a tales efectos, leyes protectoras, concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo (art. 75, inc. 18).

Por los argumentos constitucionales, doctrinales y jurisprudenciales expuestos opino que la media sanción de ley adolece de inconstitucionalidad en los aspectos mencionados.

Horacio Rivero es abogado y asesor de la Vicepresidencia 3° de la H.C.D.N.