Por Carolina Ramos

Muchas voces críticas del kirchnerismo recordarán estos 12 años de Gobierno por la “anestesia” inyectada a los organismos de control. La Auditoría General de la Nación (AGN), definida como los ojos del Congreso sobre la gestión, adquirió un protagonismo singular en los últimos años, sobre todo con los informes que presagiaron la tragedia ferroviaria de Once. Pero el organismo, cuya ley rectora está pendiente desde la última reforma constitucional, sigue con la “pólvora mojada”.

Leandro Despouy, presidente de la AGN desde 2002, recibió a Parlamentario en el remodelado edificio frente a la Plaza de los Dos Congresos, rescatado de las ruinas e inaugurado a fines del año pasado por Cristina Kirchner. El auditor mantiene el mismo carácter templado que exhibió en aquel acto, cuando la presidenta le pidió que “cambie la cara”.

En vísperas del tratamiento del Presupuesto 2016 en el recinto del Senado, el radical apuntó a la “distorsión creciente” entre lo que aprueba el Congreso y lo que luego se ejecuta, que hizo que el año pasado el Gobierno batiera un récord al gastar un 36% más de lo previsto sin autorización del Parlamento (Ver recuadro).

Despouy denunció que el Presupuesto “se transformó en una herramienta de disciplinamiento político” dado por la afinidad de las provincias con el modelo, y por otra parte consideró que “cada fuerza política tendría que presentar su propio Presupuesto” de cara a la ciudadanía.

En el segundo tramo de la entrevista, el auditor general de la Nación subrayó que “hay una enorme dificultad en la arquitectura jurídica de la AGN”, que hoy tiene mayoría oficialista y no puede querellar, a diferencia de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, otro organismo que reconoció paralizado.

Por eso, pidió que la ley “sea una de las prioridades del futuro Congreso”, pero también advirtió que “tiene que haber un manejo más sano de los fondos públicos que evite casos como el de (Ricardo) Jaime, porque van a venir muchos otros”.

“Queremos que el tema del control se instale sanamente como una voluntad colectiva de todos los que quieren asumir la responsabilidad de gobernar el país y de manejar los fondos públicos”, aseguró, aunque admitió “no haber escuchado pronunciamientos” del candidato oficialista Daniel Scioli al respecto.

Con el cambio de signo político, Despouy podría concluir este año una trabajosa labor al frente de la AGN, en un contexto adverso, pero con la satisfacción de haber producido informes de “enorme valor jurídico” y de haber “recuperado credibilidad, notoriedad y autoridad”.

Presupuesto 2016

– ¿Hubo una constante en la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado en estos 12 años de Gobierno kirchnerista?

– Con distintos mecanismos y distintas formulaciones del Presupuesto, en todos los casos se ha verificado –sobre todo en los últimos años en forma creciente- una distorsión entre el Presupuesto que se aprueba y el Presupuesto que se ejecuta. Son distorsiones considerables, que en algunos casos superan el 30 por ciento. En la región –salvo países como Venezuela, que no hemos estudiado- difícilmente se registren este tipo de distorsiones. Esta diferencia entre Presupuesto aprobado y Presupuesto ejecutado se ejecuta sin autorización del Congreso. Son decisiones de afectación de recursos en las que no interviene el Congreso. Por otra parte, esto acentúa la práctica de nuestro país de la distribución discrecional de los fondos públicos, una de las observaciones más serias que nosotros hacemos a la luz de los informes de auditoría. La forma en que se canalizan y se ejecutan esos fondos no sólo es discrecional, sino también arbitraria, discriminativa, porque algunas provincias se benefician con mayor número de transferencias, y otras reciben un monto menor, como Santa Fe, Córdoba y San Luis. Son provincias que son sancionadas. En cambio, otras provincias que tienen cierta afinidad política con el Ejecutivo son beneficiadas. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires recibió de 2007 a 2014, 37 mil millones de pesos en programas sociales para la vivienda. Esta circunstancia más la posibilidad de ejecutar este plus que hay entre el Presupuesto aprobado y el ejecutado -a través de medidas como los DNU, disposiciones administrativas y otros recursos propios de la Ley de Emergencia Económica- muestra una fuerte presencia del Ejecutivo en la distribución de los fondos, que se ha transformado en una herramienta de disciplinamiento político.

– ¿Qué valor tiene un Presupuesto cuyas variables muchas veces quedan desactualizadas a los pocos meses de vigencia de la ley?

– El Presupuesto se transforma en una alegoría, queda completamente librado a una ejecución que se adapta a las decisiones y a los intereses del Ejecutivo. Hay un apartamiento total de la ley fundamental del programa de Gobierno, que marca las metas, los objetivos, los plazos y los parámetros para medir el cumplimiento de esas metas. Además, la ejecución del Presupuesto se transforma en unitaria. Nuestro país se ha visto eminentemente unitario desde el punto de vista del manejo de los recursos.

– ¿Hay una subestimación del gasto?

– Los mecanismos que han permitido esos excedentes han ido cambiando con el tiempo. Hasta el año 2010 había una subestimación del Producto Bruto Interno, de la inflación y de los ingresos. A partir de ahí empieza a haber déficit, entonces ya no se subestiman los recursos ni el crecimiento, sino que se subestima el gasto. Como se tiene libertad para gastar más allá de lo que prevé el Presupuesto, se genera un circuito para el apartamiento total de la lógica presupuestaria, con el fin de tener ese margen de discrecionalidad en la distribución de los recursos.

Durante el debate en la Cámara de Diputados, el oficialismo aseguró que los desvíos presupuestarios del Estado son razonables y comparables con los que se producen en las empresas, ¿es válida esta comparación?

Una cosa es lo que se hace con el dinero privado, que tiene sus procesos de discusión y aprobación, y otra cosa es lo que se hace con el dinero público, que también tiene sus propios procesos de discusión y aprobación, por ley. El año pasado, el gasto de la Administración Nacional se modificó un 36% entre lo que aprobó el Congreso y lo que finalmente se ejecutó. Son distorsiones que van más allá del doble de lo que se cree normal en una empresa privada, que tiene sus propias reglas y además está en el juego del mercado. La racionalidad estatal está regulada por ley y no por la simple decisión de un directorio, que puede realizar modificaciones. En este caso es el Parlamento el directorio que tendría que determinar los cambios, pero esas decisiones se apartan de la ley y se hacen sin que el Parlamento lo autorice.

– ¿Usted también cree que el Presupuesto para el año próximo debería ser analizado por el presidente que resulte electo?

– Si el Presupuesto no es otra cosa que la ley que prevé un plan de Gobierno con los recursos, los gastos, las prioridades y las metas, esto debería ser el fruto de la presentación del Gobierno que lo va a ejecutar. Por la lógica presupuestaria, es difícil pensar que un Gobierno futuro ejecute un plan de Gobierno establecido por una administración precedente y aprobada por un Parlamento precedente. Pero desde el punto de vista de los tiempos parlamentarios, vemos que el Presupuesto está siendo puesto bajo análisis por esta administración en función de su propio enfoque. Es un modelo que el próximo Gobierno puede no querer continuar ni profundizar. Aun cuando se siga la lógica parlamentaria matemática de la aprobación del Presupuesto, se va a generar una situación donde inevitablemente el futuro gobierno va a tener que recurrir al futuro Parlamento para introducir cambios. Si yo tuviera que recomendar algo, diría que cada fuerza política tendría que presentar su propio Presupuesto, porque entre el 25 de octubre o el 22 de noviembre y la asunción es casi inmediato. Lo lógico sería que el país conociera el Presupuesto que prevén los candidatos y que la discusión política sea en torno a eso. Y obviamente, después de que asuma, someta su plan de Gobierno al Congreso.

El funcionamiento de la AGN

– ¿Cómo puede la AGN ser un organismo de control efectivo teniendo mayoría oficialista?

– Hay una enorme dificultad en la arquitectura jurídica de la AGN. La reforma constitucional del ´94 prevé con toda claridad que la responsabilidad del control externo del Estado queda en manos de la Auditoría General de la Nación, cuyo presidente debe ser designado por la primera fuerza política de oposición en el Parlamento. Hasta ahora, esta fuerza ha sido el radicalismo. Lo que pasa es que nunca se sancionó la ley que debe reglamentar el artículo 85 de la Constitución nacional, con la composición, las funciones y el trabajo de la Auditoría. Por la inexistencia de esta ley reglamentaria, se ha seguido aplicando la Ley 24.156, que es previa y que tiene algunos vicios. Esa ley significó un paso importante en cuanto a las exigencias para la presentación y aprobación del Presupuesto –cosa que, como veíamos, no se cumple-, y también se cumple el artículo 85 de la Constitución nacional que prevé este requisito, en la medida que se aplica la vieja ley en la elección y composición del colegio. La Constitución no prevé que sea un cuerpo colegiado, pero la ley antigua prevé un colegio, y ¿quién lo elige? Las mayorías parlamentarias. Y ahí se pueden producir distorsiones. De los tres que tiene que elegir el Senado, dos los ha elegido el oficialismo, así como los dos de la Cámara de Diputados, y uno y uno fueron elegidos por la oposición. ¿Qué consecuencias han tenido estas distorsiones? Dificultades en el funcionamiento de la Auditoría, que por momentos se han superado, pero se ha generado cierta litigiosidad con respecto a la aprobación de algunos informes.

– Por ejemplo, el relativo a Fútbol para Todos…

– Ese fue un informe que venía para ser aprobado y la decisión de la mayoría fue el envío del expediente al archivo. El argumento que se utilizó para eso fue que aprobar el expediente significaba influir sobre la sentencia judicial, un argumento que yo nunca hubiese sostenido, pero por cuatro votos contra tres el informe fue enviado al archivo. Yo planteé en disidencia que el informe tenía que ser aprobado, porque tenía elementos muy importantes tanto para la opinión pública como para nuestro trabajo como Auditoría y para la propia Justicia, que estaba investigando el caso y había depositado enormes expectativas en nosotros. Este es un ejemplo muy claro de las situaciones paradojales que se pueden presentar. Con posterioridad se produjo el escándalo de la FIFA y las contrataciones para las transmisiones de los partidos, tanto de las copas internacionales como regionales. Parte de eso nosotros lo habíamos auditado –en ese informe figuraban 69 millones en pagos a Torneos y Competencias Internacional por la Conmebol, la Copa América y el Mundial y había habido muchos pagos posteriores, sin duda-. Nuestro informe de auditoría era sumamente útil para la Justicia y los auditores acompañaron su aprobación.

– Sus informes sobre el estado de los ferrocarriles fueron determinantes para la causa de la tragedia de Once…

– En el caso de la tragedia de Once, nosotros teníamos un informe para ser aprobado y tuvimos muchísimas dificultades para aprobarlo en ese momento, se nos pedían prórrogas, y si no hubiésemos tenido una presencia tan marcada de los medios esperando ese informe, que fue de un enorme valor jurídico y hasta hoy lo tiene, porque se está examinando la responsabilidad estatal de los funcionarios (Ricardo) Jaime y (Juan Pablo) Schiavi. Pero ya transcurridos 12 años de estar al frente de la Auditoría, donde han pasado distintos colegios, es sano, positivo y hay argumentos de sobra para pensar que el Congreso tiene que respetar la voluntad de la Constitución y sancionar la ley respetando el espíritu del artículo 85, realizando elecciones equilibradas dentro de la composición del colegio. Esto es una responsabilidad política e institucional del Parlamento.

– Además del tema de la composición, la ley pendiente debería darle a la AGN la capacidad de querellante en las causas…

– Las cosas que la ley tendría que incorporar son las resultantes naturales de una entidad de fiscalización superior, con rango constitucional, como se tiene en cualquier lugar del mundo. Entre ellas, la capacidad para ser parte de una querella. ¿Cómo es posible que nosotros veamos la comisión de hechos gravísimos, como todos los que se están ventilando con respecto a Jaime, y no hayamos podido ser querellantes, ni en ese ni en los 460 informes de auditoría que hemos enviado a la Justicia? ¿Cómo no vamos a tener una ley que nos dé una legitimación activa, por un procedimiento fácil y ágil, cuando reclamamos información a un ente auditado? Hoy tenemos un procedimiento engorroso, hay que pasar por el Parlamento para poder llegar más tarde a la Justicia, lo cual prolonga nuestro trámite. Por ejemplo, hace prácticamente dos años que se produjo la explosión de la calle Salta, en la ciudad de Rosario, provocada por una pérdida de gas que causó una tragedia, y nosotros no conseguimos que el ENARGAS nos entregue la información indispensable para auditar y tenemos que recurrir a la Justicia. Tendríamos que tener las facultades para exigir la información de inmediato y si no la entregan, pedir el apartamiento del funcionario, como pasa en Costa Rica. También cuando auditamos y vemos que el mismo funcionario no ha cumplido con las recomendaciones que hicimos en una auditoría previa, y él sigue en funciones, tendríamos que poder pedir su remoción. Nuestra ley es muy avara. Lo que le pasó al Parlamento cuando tuvo que definir el rol de la Auditoría antes de la reforma constitucional es que le tuvo miedo. Entonces la política dijo ‘vamos a tener que mojarle la pólvora a la Auditoría, y sobre todo crear un mecanismo que no le dé tanto poder para cuestionar de manera fuerte al poder’.

– Desde el 94 hasta hoy, ¿ningún Gobierno intentó -o al menos sugirió- la necesidad de sancionar la ley para ordenar la AGN? ¿Qué cree que pasará después del 10 de diciembre en este sentido?

– Ha habido muchísimas iniciativas de parte de quienes han sido oposición desde el ’94 a la fecha. En los últimos 12 años, los intentos han sido completamente en vano, pero ha habido consenso en varios sectores de la oposición sobre la necesidad de la ley. Por eso sería muy importante que después de esta experiencia –que ha sido muy positiva en algunos aspectos-, se pueda pensar objetivamente en la importancia del control, que se incorpore en la agenda política y que la ley sea una de las prioridades del futuro Congreso. Tenemos la posibilidad quizá histórica de que todos los sectores estén interesados en el establecimiento de reglas del juego claras, para tener un organismo de control sano, objetivo y sin ecuaciones políticas deformantes. Una gestión que pueda ayudar a que se discipline de manera distinta el manejo de los fondos públicos, la ejecución presupuestaria y un manejo más federal, más racional y más legal del gasto público.

– ¿Y usted ve voluntad de los principales candidatos de cambiar esto?

– Muchos han hablado. Yo naturalmente hubiese preferido una explicitación mayor con respecto a cuál sería la legislación. Pero Margarita Stolbizer ha hecho mención muy claramente, (Sergio) Massa también lo ha hecho, lo mismo el frente Cambiemos –la vicegobernadora electa de Mendoza, la senadora Laura Montero ha promovido la sanción de una ley, y el Pro y la Coalición Cívica también son autores de proyectos-. No hemos escuchado pronunciamientos equivalentes de (Daniel) Scioli. Queremos que el tema del control se instale sanamente como una voluntad colectiva de todos los que quieren asumir la responsabilidad de gobernar el país y de manejar los fondos públicos, lo que sin duda tiene que ser de otra manera. Así, el Presupuesto dejará de ser una alegoría y podríamos entrar en una práctica presupuestaria democrática y federal, no unitaria, como es actualmente. Tiene que haber un manejo más sano de los fondos públicos que evite casos como el de Jaime, porque van a venir muchos otros. El rol de control es básicamente el más importante que tienen los Parlamentos modernos en el mundo. No sólo sancionar leyes, sino ejercer una tarea de control que le sirva a la propia administración. Esto es en beneficio de todos y evita que después cada funcionario tenga que terminar yendo a Tribunales. Esto va a sanear la confianza colectiva en las instituciones y hará que tengamos funcionarios mucho más responsables. En la Auditoría los informes son realizados por técnicos y profesionales excelentes a quienes les debemos el mérito. Cuando decíamos que el tema energético en el país preanunciaba una situación crítica por la falta de incentivos a la exploración y el posible agotamiento de los recursos, lo decíamos en 2003, 2004…

– Ustedes no auditan YPF…

– No podemos auditar YPF porque paradójicamente el oficialismo, en la propia ley de expropiación de las acciones, mantuvo un artículo –inconstitucional, por cierto- que prohíbe que la AGN pueda auditar. Cuando se expropiaron las acciones de Aerolíneas Argentinas, por una situación equivalente, un artículo específico dijo que la AGN podía auditar. De hecho, auditamos balances de la época en que era empresa privada. Esto fue muy positivo, porque descubrimos que el patrimonio neto negativo de la empresa era infinitamente mayor al que ellos reconocían. Este argumento fue el que utilizó el Estado argentino en el CIADI para defender su posición. Entonces, no se entiende por qué no nos dejaron auditar YPF. Nosotros podríamos haber determinado el nivel de reservas, deuda y cuánto se tenía que indemnizar (a Repsol), porque se dijeron cinco mil millones de dólares, pero a ojo de buen cubero. Prescindieron del organismo más importante que tiene el país. ¿Qué fue lo que pasó en Brasil? Fue justamente el Tribunal de Cuentas, que audita a la petrolera Petrobras, el que puso de manifiesto que había desajustes en los balances. Se investigó y se encontró que había un desmanejo de los fondos públicos.

– En este contexto de limitaciones de la AGN, ¿qué balance hace de estos 12 al frente del organismo? ¿Cree que este Gobierno ha tenido un “desprecio” por los controles?

– A pesar de esta arquitectura tan dificultosa de lo legal y lo constitucional en la que se encuentra la Auditoría, el trabajo ha sido tan fuerte que le ha permitido avanzar y recuperar niveles de credibilidad, notoriedad y autoridad. La notoriedad obedece a que los otros organismos que también tendrían que funcionar para el control han sido anestesiados, no funcionan. ¿Qué pasa con la Oficina Anticorrupción, al Fiscalía de Investigaciones Administrativas, la SIGEN? ¿Hace cuántos años que no designamos al Defensor del Pueblo? Eso hace que la Auditoría tenga tanta notoriedad. Pero al mismo tiempo, nos lleva a la conclusión de que si no actuamos todos, vamos a ser siempre muy débiles y nuestro efecto va a ser poco. Por eso, más allá de perfeccionar nuestro organismo, también necesitamos que funcionen los otros. Es importante instalar en la agenda de control de hoy la necesidad de que todos funcionemos para que el futuro Gobierno tenga mecanismos de resortes de control recíproco que le permitan evitar estas deformaciones; la circunstancia de que Argentina haya caído tan bajo en los niveles de transparencia en el mundo; que tengamos tantos funcionarios juzgados y que personalidades que ocupan cargos importantes estén pasando cada vez más por los Tribunales. Este manejo de los fondos va a prolongarse en el tiempo, va a tener secuelas. Esto no se acota acá, sino que empieza acá. Los organismos de control tenemos que ser más fuertes y nosotros tenemos que lograr que el Congreso examine nuestros informes, no como hace actualmente, que ni los analiza, o los aprueba en un día. Pero que nosotros hayamos logrado notoriedad en un contexto donde se requiere tanta articulación entre los organismos de control hace que el Parlamento haya intentado hacer lo que intentó varias veces, que es destituirme. Resistimos con el apoyo que tuvimos de la oposición –e incluso de legisladores del propio oficialismo que quisieron parar este atropello- y de la ciudadanía. Recuerdo tras la tragedia de Once esa bandera que decía “La corrupción mata”, que hizo que retrocedieran y sacaran una resolución de ambas cámaras diciendo que yo seguía siendo auditor. Estas cosas hablan mucho de las dificultades para poder controlar el poder como corresponde.

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Presupuesto y realidad

-En 2014, con los datos de la cuenta de inversión aún no auditada, se registró un récord de modificaciones presupuestarias: la diferencia entre el Presupuesto aprobado por el Congreso y el modificado por el PEN llegó a casi un 36%. En 2013, esa diferencia había sido del 24%, y en 2012, del 17%. En 2007, primer año de mandato de Cristina Kirchner, ya se había registrado un aumento de 31% del monto autorizado por el Congreso.

-Para 2013, el Congreso aprobó un superávit financiero de $504 millones, pero el PEN terminó ejecutando un déficit de $85.562 millones. En 2014, el PEN terminó casi duplicando el déficit respecto al año anterior. Para este año 2015, el Congreso aprobó un déficit de casi $50.000 millones, pero en los primeros seis meses se alcanzó un déficit de casi $100.000 millones.

-De acuerdo al informe de ejecución presupuestaria del primer bimestre de este año, los recursos aumentaron un 25% interanual, mientras que los gastos aumentaron 40%. A este ritmo, sería el séptimo año en que la Administración Nacional obtenga un resultado deficitario.

-En el proyecto de Presupuesto 2016 que el Congreso está analizando, se anuncia un déficit de casi $140.000 millones para 2015, lo que podría superar el 7% del PBI este año, el nivel más alto desde la vuelta a la democracia.

-Las ampliaciones presupuestarias se han concentrado durante la gestión kirchnerista en el rubro de servicios económicos (que incluye los subsidios al transporte y a la energía).

Fuente: Auditoría General de la Nación (AGN)

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El proyecto de Garrido

El diputado nacional Manuel Garrido (UCR), ex fiscal anticorrupción, presentó recientemente un proyecto para regular la actuación de la AGN. Entre otras cosas, propone:

-Control previo, concomitante y posterior en contrataciones relevantes del Sector Público Nacional y en su participación dentro del proceso de aprobación del Presupuesto nacional.

-Ampliación de la competencia para controlar todo organismo en el que se manejen fondos del erario público, incluidas las empresas privadas con participación del Estado.

-Proceso de selección de autoridades por concurso de selección transparente de los auditores, que incluye la participación de la sociedad en su designación.

-Mayores atribuciones para presentar denuncias penales, y en su caso querellar.

-Publicidad y acceso a la información de los informes de la Auditoría y de las reuniones del Colegio.