Por Néstor Fabián Migueliz. A una década del desempate de Julio Cobos, el director de Capacitación Parlamentaria de la Presidencia del Senado de la Nación evoca ese suceso y un precedente de 1882.
Senado de la Nación, sesión del Cuerpo; recinto, hora 4.25 Juev.17 de julio de 2008
Hace una década,… un día como hoy (2008-17 julio-2018)
En la madrugada de la fecha indicada, el titular de la Cámara alta, el vicepresidente de la Nación, Julio C. Cobos, procedió con su voto a destrabar la inminente decisión que debía adoptar el colegiado. Y con esa mayoría (37 a 36), el Senado Federal rechazó un proyecto de ley que venía con la aprobación de la Cámara de Diputados de la Nación.
Un antecedente de empate en 1882, y la repercusión en Sarmiento
“Cuando una cuestión divide de tal manera los ánimos, que no hay posibilidad de resolverla en segunda votación, espérase que el presidente votará según el partido a que pertenece o a sus ideas conocidas…
Está dividido el Senado por partes iguales en una cuestión. Una segunda votación no logra aproximar los ánimos. Hay una moción de aplazamiento…
El presidente Madero guiado por el buen sentido, ha dado el voto parlamentario, que está reservado al presidente del Senado…”
Domingo Faustino Sarmiento.
Artículo periodístico “Empate”. Decisión parlamentaria.
El Nacional, 24 agosto 1882
Con coincidencias y similitudes (aunque no fuera un asunto de tanta controversia y trascendencia pública como el decidido hace una década), el episodio descripto por Sarmiento hecha cierta luz sobre esta decisión de la Cámara Alta de 2008, en un caso en que el Senado de entonces formó decisión con el voto del vicepresidente Francisco Madero, en tiempos en que el Ejecutivo estaba en manos de Julio A. Roca (1er. mandato).
La competencia del Congreso y el rechazo al proyecto sobre “retenciones móviles”
Como fue y es público y notorio, el Cuerpo rechazó la sanción de los Diputados (conforme al Art. 81, C. N.) con relación a las denominadas “retenciones móviles agropecuarias”. Ejerció indubitadamente su derecho-deber constitucional “de revisión”.
La polémica resolución N° 125/08 -del ministro de Economía-, su establecimiento y/o aumento, conformó una decisión cuya dudosa viabilidad fue discutida hasta en sede judicial, quien -en definitiva- puso o pondrá la lupa sobre la constitucionalidad de tal o cual disposición.
Sin embargo, la remisión del proyecto de ley al Congreso no debió nunca interpretarse como una “graciosa concesión” a las partes movilizadas del conflicto, pues configura un deber-obligación que emana de la propia jerarquía constitucional, y que los poderes constituidos no pueden ni pudieron alegar desconocer. Pero lamentablemente no fue el caso, considerando -en primer lugar- las manifestaciones públicas del oficialismo y -lo que es peor- a juzgar el tenor de los considerandos y la parte dispositiva de la denominada “limitación” de las retenciones (Decreto PEN Nro. 1176/08). Un insólito acto administrativo que afrenta el sistema republicano, con su consecuente división de poderes y los derivados roles de pesos y contrapesos, recíprocos y mutuos entre esos mismos poderes.
Tanto en 1882 y en 2008, el Senado federal debate y -en la votación- el resultado arroja un empate, y luego otro empate. Son la Carta Magna (Art. 57) y -en consecuencia- el reglamento del Cuerpo (Art. 213) quienes llaman al presidente a desempatar. Estando presente en el recinto el vicepresidente de la Nación y presidiendo la sesión, le cabe dicho deber propio de su cargo y de su investidura.
La institución vicepresidencial
Se ha escrito mucho acerca de la naturaleza sui generis de tal institución (que sólo es la “figura de reserva” que reemplaza en ciertos casos al presidente de la Nación, que pertenece al Ejecutivo ó al Legislativo, que no es legislador pero -en cuanto presidente- desempata en las votaciones, que es o no la cabeza institucional del Poder Legislativo, que tiene importantes atribuciones parlamentarias, etc.), cuyas particularidades -en varios aspectos- comparte con el mismo Senado, al que preside de fuera de su seno.
Ahora bien, el voto del vicepresidente -en el único y puntual caso previsto- integra y completa lo que luego será “la decisión” senatorial. No constituye un voto preponderante y solitario de envergadura per se: el voto vicepresidencial contribuye a formar la mayoría inminente que debe obtener el colegiado para adoptar una postura política. Y ésta es la decisión del Senado de la Nación; y no la aislada voluntad de un funcionario o autoridad unipersonal de la Constitución en uso de propias atribuciones.
¿Cómo se había manifestado el vicepresidente de la Nación, previo al debate legislativo?
“Mi trabajo es presidir el Senado… Lo demás es una excepción en la circunstancialidad… La gente no opinaba en contra de las retenciones; está pidiendo una mayor institucionalidad, que se cumpliera con lo que se votó. Y ahora están pidiendo la resolución del Congreso…. Lo primero que hay que hacer es salir de este conflicto (gobierno-productores rurales) con una ley que lo solucione…” (Reportaje al vicepresidente de la Nación, Ing. Julio Cobos de fecha 5 de julio de 2008; reproducido en Perfil, domingo 20/07/2008, páginas 36-41).
Tenso momento: el desempate y la votación de hace diez años
“Yo sé que formo parte del gobierno y que vengo de otro sector, de otro espacio político, y por ahí esto me permite disentir en algunas cosas. Esto es la pluralidad. Esto es actuar de acuerdo con las convicciones que uno tiene…. Quiero pedir que evalúen la posibilidad de un cuarto intermedio para encontrar una solución, que es la que está esperando la ciudadanía…. Le pido a la presidenta de los argentinos, que tiene la posibilidad de enviar un nuevo proyecto, que contemple todo lo que se ha dicho. Que contemple todos los aportes que se han brindado….” (Versión taquigráfica, sesión Senado de la Nación, 17 de julio de 2008). Y manifestó Cobos que su voto “no es positivo”.
¿No es a esto a lo que se refería Sarmiento en 1882 … ?, cuando nos escribe sobre la “previsibilidad” del desempate vicepresidencial ?
Sobre la historia y la honorabilidad del Cuerpo
El Cuerpo, creado por el Texto Fundamental de 1853, celebró su primera sesión ordinaria, del día 24 de octubre de 1854, dos días después que el Congreso reunido en Asamblea, con 14 senadores y 20 diputados, lo había hecho en la Iglesia de la Matriz de Paraná, ciudad en la que funcionó hasta 1861.
Se habla aún, y mucho, de diversos escándalos y episodios.
Estos hechos, sin precedentes, recuerdan otros no menos graves sucedidos en su historia (Enzo Bordavehere,1935; Hipólito Solari Yrigoyen, 1973 a 1976; Luis Agustín Carnevale, 1976; entre otros episodios). Entre 1930 y 1983, el Senado y el Congreso fueron clausurados durante 23 años, 2 meses y 18 días, por los 6 golpes de estado que quebraron la continuidad constitucional.
El presidente José Figueroa Alcorta, disgustado con los legisladores que no le aprobaban el presupuesto, por decreto del 25 de enero de 1908, clausuró al Congreso, y ante el intento de las cámaras de reunirse para desconocer a dicho decreto, el Poder Ejecutivo ordenó al Jefe de Policía coronel Ramón L. Falcón, ocupar el edificio del Congreso, y no dejar entrar a ningún legislador, lo que hizo el 27 de enero de 1808, con 100 bomberos al mando del coronel José Calaza.
En 1862 las cámaras del Congreso se trasladan a Buenos Aires, y sesionan en la Legislatura Provincial, de calle Perú 272; y desde 1864 hasta el 15 de diciembre de 1905 lo hicieron en el edificio construido en la ochava de calle Victoria (hoy Hipólito Yrigoyen) 318 al 330, con un recinto donde se alternaban para reunirse (hoy está dentro del edificio que fuera del Banco Hipotecario Nacional). En la presidencia de Nicolás Avellaneda y por el levantamiento del gobernador de Buenos Aires Carlos Tejedor, entre el 8 de junio y el 21 de setiembre de 1880 el Congreso sesionó en la Municipalidad de Belgrano, y sancionó 14 leyes entre ellas la de capitalización de Buenos Aires, mientras el presidente despachaba en Chacarita.
Los senadores no son los “padres de la patria”, como -con un dejo de ironía- se los ha denominado, por el estilo más sereno, ceremonioso y quizá más solemne que los caracteriza. Pero el Senado, que junto al Congreso, cumplió en 2004 su sesquicentenario, diseñado según el modelo de la Constitución estadounidense, no es una cámara débil que ratifica siempre lo que aprueba Diputados, sino que tiene parecidas prerrogativas, y algunas otras (que lo singularizan y jerarquizan) y lo convierten en una suerte de “sustancial y trascendente consejo de Estado”.
William Gladstone dijo, refieriéndose al Senado norteamericano -calificación válida también para el nuestro- que constituía “el más extraordinario de todos los inventos de la política moderna”, y James Bryce que “se trataba de la pieza maestra de los constituyentes”.
Nombres propios. ¿Quiénes son o fueron senadores?
A partir de 1854 y hasta la actualidad, tenemos un buen saldo favorable en la integración del Cuerpo. Los ex jefes de Estado, Carlos S. Menem, y Adolfo Rodríguez Saá, son senadores actualmente (La Rioja y San Luis). La también ex presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, representó a las provincias de Santa Cruz y -cambio de domicilio de por medio- a la de Buenos Aires, como en la actualidad. El entonces vicepresidente del desempate del 2008, es hoy senador representando a su provincia: Mendoza. La institucionalidad recuperada en 1983 le permitió a Eduardo Menem tener el record de permanencia en su banca. Ahora, fueron o son senadores de la Nación, María Perceval, Ernesto Sanz, Miguel Pichetto, Hilda González de Duhalde, Gerardo Morales, Daniel Filmus, Rubén Giustiniani, Horacio Lores, Silvia Pérez de Elías, Aníbal Fernández, Esteban Bullrich, Miriam Boyadjián, Norma Durango, Luis Naidenoff, Rubén Marín, Silvia Giusti, Ramón Saadi, Liliana Negre de Alonso, Carlos Reutemann, María E. Estensoro, Juan M. Abal Medina, HaydéeGiri,Juan C. Marino, BeatrízMirkin,Nicolás Fernández, Marcelo Fuentes, Norma Morandini, Angel Rozas, María Pilatti Vergara, Roberto Basualdo, Alfredo de Angeli, entre otros.
Entre 1983 y estos días, fueron titulares del Cuerpo los vicepresidentes de la Nación, Víctor Martínez, Eduardo Duhalde, Carlos Ruckauf, Carlos A. Alvarez, Daniel O. Scioli, Julio C. Cobos, Amado Boudou (el único magistrado de esa jerarquía institucional, en resultar procesado penalmente en desempeño de tal mandato), y la actual Gabriela Michetti; y fueron titulares provisionales de la Cámara, Edison Otero, Eduardo Menem, José Genoud, Mario Losada, Ramón Puerta, José L. Gioja, Juan C. Maqueda, Marcelo Guinle, José J. B. Pampuro, BeatrízRojkés de Alperovich, Gerardo Zamora, hasta el actual, Federico Pinedo.
Por el Senado pasaron prestigiosos políticos como los constituyentes de 1853, Facundo Zuviría, Pedro Ferré, Manuel Leiva, Martín Zapata, Luciano Torrent, Regis Martínez y Salustiano Zavalía; varios presidentes de la República como Bartolomé Mitre, Domingo F. Sarmiento, Nicolás Avellaneda, Julio A. Roca, Miguel Juárez Celman, Manuel Quintana, Roque Sáenz Peña, Raúl Alfonsín, Fernando de la Rúa -que fue mejor senador que presidente-, el ya citado Menem, Adolfo Rodríguez Sáa y Eduardo Duhalde. También los vicepresidentes de la Nación, Salvador María del Carril, Juan Esteban Pedernera, Marcos Paz, Julio A. Roca (hijo), Alberto Teisaire, Carlos Perette, y el mencionado Cobos.
Otros vicepresidentes, que terminaron el mandato de presidentes, fueron luego senadores, como Carlos Pellegrini, José Evaristo Uriburu y José Figueroa Alcorta. Otros llegaron a la Corte Suprema de Justicia, como hoy Juan Carlos Maqueda, y hasta algunos fueron titulares de la misma, como Salvador María del Carril y José Figueroa Alcorta.
El presidente provisional José María Guido se hizo cargo del Ejecutivo nacional a la destitución de Arturo Frondizi, en 1962, e Italo A. Luder -en el mismo cargo- estuvo unos meses al frente, provisionalmente, del PEN en 1975, reemplazando a María Estela Martínez de Perón. En el recambio presidencial del Ejecutivo de 2015, fue el titular provisional del Senado, el ya mencionado Pinedo, quien entregó los atributos del mando al presidente de la Nación actual, Mauricio Macri, ante la insólita ausencia de la mandataria saliente, la ya mencionada Fernández de Kirchner.
Muchos ministros y gobernadores fueron y son senadores. También lo fueron Dalmacio Vélez Sársfield, Leandro N. Alem, Tomás Guido, Valentín Alsina, Joaquín V. González, Dardo Rocha, Mariano Fragueiro, Aristóbulo del Valle, Alfredo Palacios, Pablo Ramella, Tomás P. Arana, Santiago Fassi, Eduardo Gamond, José Antonio Allende, Francisco Cerro, Vicente Saadi, Antonio Berhongaray, Humberto Romero, Juan R. Aguirre Lanari, Antonio Nápoli, Elías Sapag, José Martiarena, José A. Romero Feris, Alberto Rodríguez Sáa, Leopoldo Moreau, Antonio Cafiero, Mario “Pacho” O’Donnell, Luis León, Juan C. Romero, Raúl Baglini y Rodolfo Terragno, para citar sólo a algunos de tantos.
El Senado es una institución fundamental de la República, que nadie cuestiona como tal, por lo que su honorabilidad no puede ni debe ser puesta en duda, aunque entre sus integrantes pudo o puede haber quienes no merezcan ser tratados de Honorables.
Buenos Aires, 17 de julio de 2018.-
*Néstor Fabián Migueliz es abogado, investigador, iuspublicista. Director de Capacitación Parlamentaria de la Presidencia del Senado de la Nación http://www.senado.gov.ar/bundles/senadomicrositios/pdf/dgic/cv_migueliz.pdf
(nfmigueliz@gmail.com)
