PASO: un tema que ha disparado numerosas iniciativas en el Congreso

Las internas abiertas llegaron a la política argentina hace poco más de una década, por lo que apenas fueron implementadas media docena de veces. Y en general han sido los oficialismos los más refractarios a utilizarlas. Han motivado numerosos proyectos para modificarlas: 14, en los últimos tres años. Seis para eliminarlas.

Por José Angel Di Mauro

Impulsadas en 2009 por el Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner tras la derrota sufrida en las elecciones del 28 de junio de 2009, las elecciones Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) nunca despertaron el mayor interés de parte del kirchnerismo.

En eso ha sido constante ese espacio, cuyo creador, Néstor Kirchner,fue el mentor de las primarias tras sufrir en carne propia la citada derrota. Hasta entonces mucho se hablaba de las primarias y la posibilidad y conveniencia de adoptarlas en nuestro medio, mas sin convicción de adoptar una modalidad que sin ir más lejos era implementada desde hacía una década en Uruguay.

De hecho, por entonces se solía analizar la experiencia uruguaya como posibilidad de adoptar aquí, mas nunca avanzó esa alternativa hasta que en 2009 el kirchnerismo gobernante impulsó nuestra versión autóctona de las primarias.

Cómo son en Uruguay

Veamos entonces cómo funciona el sistema en la otra orilla. La reforma electoral se implementó en Uruguay en 1997, luego de la reforma constitucional realizada un año antes. La norma aprobada obliga desde entonces a los partidos a presentar una candidatura única para presidente y vicepresidente, y terminó con el doble voto simultáneo para la elección presidencial. Dicho sistema permitía que los partidos presentaran en las elecciones más de una fórmula presidencial, de forma tal que los electores podían votar por un partido y luego seleccionar una de las fórmulas presidenciales que ese partido presentaba.

Según detalla un exhaustivo informe elaborado por Daniel Buquet y Rafael Piñeiro, hasta entonces la fórmula electa era la más votada dentro del partido más votado. En la práctica, esta era una suerte de ley de lemas que servía para que en un mismo acto electoral actuaran de manera simultánea las internas partidarias y la elección presidencial.

Ese sistema de “doble voto simultáneo” dejó de existir con la reforma de 1997, que estableció las elecciones primarias abiertas y simultáneas para todos los partidos, para elegir candidatos presidenciales. En rigor, el sistema de “sublemas” sigue funcionando en Uruguay para otros cargos, menos para presidente.

La particularidad del nuevo sistema, cuentan Buquet y Piñeiro, radica en que los partidos están obligados a realizar estas elecciones de manera simultánea cuatro meses antes de la elección nacional. En esas primarias resultan electos dentro de cada partido aquellos candidatos que obtienen la mayoría absoluta de los votos dentro de su partido, o un 40% y al menos 10 puntos porcentuales de diferencia con quien entre en segundo lugar.

Si ningún candidato alcanza alguno de estos dos requisitos, la nominación queda en manos de un colegio elector nacional elegido en la misma instancia.

El sistema ha ido reduciendo en los partidos el número de candidatos, reduciéndolos en general a dos competidores. Y a diferencia del sistema argentino, en Uruguay las fórmulas se arman después de las primarias. Con eso se observa una regularidad estratégica: los partidos con internas competitivas entre dos candidatos principales tienden a armar su fórmula presidencial con el ganador como presidente y el segundo como vicepresidente. Una estrategia que Buquet y Piñeiro atribuyen a la necesidad de evitar, por un lado, que las críticas realizadas por el perdedor de la primaria puedan ser utilizadas por los rivales y, por otro lado, que sus votantes deserten del partido como consecuencia de la derrota.

El sistema en la Argentina

Como dijimos, la reforma política de 2009 creó un sistema cerrado de primarias, de modo tal que para los cargos ejecutivos el perdedor queda invalidado para participar en las elecciones generales. En rigor, el objetivo de Néstor Kirchner al impulsar esa ley que como ministro del Interior implementó el hoy diputado nacional Florencio Randazzo fue evitar fugas internas: que los “heridos” por el cierre de listas se sumaran a otras fuerzas.

En la práctica está dicho que el kirchnerismo en general no ha hecho uso de su invención. Y cuando lo hizo, la experiencia le dejó magullones, como en 2015 la interna traumática que protagonizaron Aníbal Fernández y Julián Domínguez para la gobernación bonaerense.

Hay también una explicación que justifica esta modalidad: los oficialismos suelen ser refractarios a las PASO. Tiene sentido, pues en todo oficialismo ordenado que se precie, la lapicera queda en manos del presidente y ninguno es partidario del “libre albedrío”.

Así las cosas, de las seis experiencias de elecciones primarias que ha habido desde 2011 al presente, en cuatro de ellas el kirchnerismo fue oficialismo. Cuando a Cambiemos le tocó ser oficialismo, solo implementó las primarias en contadísimos distritos.

De hecho, el 27 de septiembre de 2019, el entonces presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara baja, Pablo Tonelli, impulsó un proyecto para “dejar sin efecto las llamadas PASO”. Esa iniciativa de quien nunca estuvo de acuerdo con la Ley 26.571 que creó ese sistema establecía que las internas de los partidos políticos se realizaran a partir de la derogación de esa norma tal como ocurría antes: de acuerdo con lo estipulado por sus respectivas cartas orgánicas.

Tonelli nunca ocultó que considera “inconstitucional” el sistema.

“Los motivos que me llevan a presentar este proyecto se fundan en dos consideraciones relevantes de índole política y en los vicios de inconstitucionalidad que, a mi juicio, padece la Ley 26.571. La primera consideración política es que las primarias abiertas simultáneas y obligatorias contradicen la finalidad que el constituyente tuvo en mira a la hora de disponer, en el artículo 95 de la Constitución Nacional (reformado en 1994), que las elecciones presidenciales deben realizarse dentro de los 60 días anteriores a la finalización del período en el que se desarrolla la gestión del presidente que culmina su mandato. Con la incorporación de las PASO, el proceso electoral se ha alargado considerablemente, y eso es precisamente lo que la Constitución pretende evitar”.

“La segunda consideración es que las PASO han desnaturalizado su concepción inicial y que en la experiencia reciente no sirvieron para dirimir candidaturas entre diferentes líneas internas o fórmulas de una misma agrupación política, sino entre listas y fórmulas de diferentes partidos políticos o alianzas, como si se tratara de una elección general”, planteaba el diputado del Pro que presentó esa iniciativa luego de las PASO en las que el Gobierno de Cambiemos experimentó una severa derrota que por su magnitud presagiaba el resultado irremontable de octubre. De tal manera, las primarias dejaron herido de muerte al gobierno de Mauricio Macri cuatro meses antes del recambio presidencial, más allá de la remontada que tuvo en octubre.

Cambios sugeridos al sistema

La de Tonelli no es la única iniciativa que se ha presentado desde 2009 sobre las PASO. Ni tampoco la única que propone eliminarlas.  Veamos cuáles son las presentadas durante los últimos tres años en ambas cámaras, muchas de ellas todavía con estado parlamentario.

La más reciente es del 18 de marzo pasado y fue presentada por la diputada de Evolución Radical Carla Carrizo, precisamente para evitar su suspensión.En rigor, reproduce el texto de un proyecto similar presentado cuando se rumoreaba la posibilidad de suspensión de las elecciones de 2021, el cual obviamente perdió estado parlamentario.

La iniciativa introduce un segundo párrafo al artículo 18 de la Ley 26.571 que expresa lo siguiente: “Las elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias rigen para seleccionar los cargos públicos electivos de todas las agrupaciones políticas y como parte integrante del proceso electoral y del sistema electoral argentino no pueden ser suspendidas para ninguna categoría de cargos públicos electivos nacionales”.

Carla Carrizo lleva presentadas dos iniciativas para modificar las PASO.

Asimismo el proyecto de Carrizo modifica la fecha de las primarias, estableciendo que “deben celebrarse el segundo domingo de septiembre del año en que se celebren las elecciones generales”.

“La suspensión de las reglas electorales es una práctica que no sólo genera incertidumbre, sino mayores males públicos como una merma de la calidad del régimen democrático”, plantea en su iniciativa, en la que también aclara que “las leyes no se suspenden; pueden mejorarse o derogarse, pero nunca suspender un derecho”.

Admite la iniciativa de Carrizo que hay dos críticas adicionales a las PASO: que la ciudadanía ocupa gran parte del año en procesos electorales, y que no se usan por parte de las alianzas y partidos políticos. La diputada piensa que esos dos puntos pueden regularse mejor, de ahí que proponga “garantizar la permanencia de las PASO declarándolas no susceptibles de ser suspendidas, para generar certidumbre e institucionalización de las reglas”.

También sugiere, con el cambio de fecha de las primarias, acortar el tiempo entre las mismas y las generales, “con el objetivo de evitar que las campañas políticas y los procesos electorales ocupen gran parte del año”.

El proyecto propone también disminuir los topes de gastos de campaña, y que el orden de los candidatos y candidatas respete los votos y la paridad de género por lista interna a la hora de la conformación de las listas para la elección general.

La diputada del Pro Mercedes Joury presentó en marzo de este año un proyecto para modificar las leyes 26.571 y 19.945 para excluir de las PASO la selección del candidato a vicepresidente, habilitando a que los candidatos a presidente resulten proclamados en dichos comicios puedan seleccionar a quien lo acompañe en la fórmula.

Mercedes Joury no quiere fórmulas cerradas.

“Buscamos fortalecer el esquema de alianzas electorales y promover la competencia interna dentro de las agrupaciones políticas, algo que no se ha logrado desde la sanción de la Ley 26.571, a pesar de haber sido uno de los objetivos prioritarios de dicha reforma”.

El proyecto que acompañaron Cristian Ritondo, María Luján Rey, Alvaro González, María Eugenia Vidal, Pablo Tonelli, Graciela Ocaña y Omar De Marchi, reconoce que “las PASO no han logrado cumplir con uno de sus objetivos prioritarios que era el de promover una mayor competencia interna dentro de las agrupaciones políticas, y en el caso particular de la categoría presidente y vicepresidente esto ha sido muy notorio. De hecho, en los años 2011 y 2019 la totalidad de las agrupaciones políticas que participaron de las PASO oficializaron listas únicas de precandidatos en dicha categoría”.

“Sólo en el año 2015 hubo competencia interna en la categoría presidente y vicepresidente en 3 agrupaciones políticas (Cambiemos, UNA y FIT), aunque se trataron de internas poco competitivas”, comenta el proyecto que advierte entonces que “la falta de competencia en las elecciones primarias ha ocasionado que desde su implementación las PASO funcionen más como una gran y costosísima encuesta nacional que en un mecanismo eficaz para la selección de candidaturas”. Pero advierte además que “en el caso de las elecciones presidenciales, esta circunstancia ha provocado que sus resultados sean asimilados a una primera vuelta electoral, pero efectuada cuatro meses antes de la finalización del período presidencial. Así, en caso de un resultado adverso del oficialismo podría impactar negativamente sobre la legitimidad del gobierno y vulnerar el espíritu de la reforma constitucional de 1994, que justamente buscó evitar largos períodos de transición”.

A tal fin sugiere el proyecto consagrar “la modalidad de fórmula presidencial abierta, otorgando la posibilidad a quien resulte proclamado como candidato a presidente de la Nación de elegir al candidato a vice que lo va a acompañar en la fórmula presidencial. De esta manera, a través del incentivo que implica la posibilidad de que aún en caso de derrota puedan integrar la fórmula presidencial, se promueve la competencia dentro de las agrupaciones políticas y permite el surgimiento de diversas candidaturas dentro de un mismo espacio político”.

El proyecto compara con el régimen vigente en CABA, donde el candidato a jefe de Gobierno de cada agrupación política tiene la posibilidad de elegir su compañero de fórmula dentro de las 48 horas de recibida la notificación de su proclamación. Y dentro de la experiencia comparada, menciona el caso de Estados Unidos, donde con un sistema electoral distinto y elecciones primarias que no son similares, se coincide con el espíritu de la reforma que buscan implementar.

Con todo, se deja claro que la selección del candidato a vicepresidente no puede recaer en ciudadanos que hubieran participado de esas primarias como precandidatos de otra agrupación política, excepto que formaran parte del mismo acuerdo electoral.

Otro proyecto sobre las PASO es el que presentó el expresidente de la Cámara baja Emilio Monzó, acompañado por sus compañeros del bloque Encuentro Federal: Margarita Stolbizer, Sebastián García de Luca y Domingo Amaya. El proyecto elimina el carácter obligatorio del voto y establece la participación opcional de las agrupaciones políticas que hayan presentado una lista única de precandidatos por categoría.

Monzó no las quiere ni cerradas, ni obligatorias.

Asimismo y para que la agrupación política pueda ejercer la opción de no participar en las elecciones, pasando directamente a las generales, el proyecto contempla que las mismas deberán haber obtenido, en la elección general próximo pasada, el mínimo de votos igual o superior al 1,5% de los votos válidamente emitidos en el distrito que se trate para la respectiva categoría.

Este proyecto también propone la posibilidad de que el candidato presidencial pueda seleccionar al candidato a vicepresidente que lo acompañará en la fórmula.

También la diputada del Pro Silvia Lospennato presentó en marzo pasado un proyecto para cambiar el carácter obligatorio del voto en las PASO. “Entendemos que forzar a todos y cada uno de los votantes a inmiscuirse en la vida interna de los partidos mediante la participación compulsiva en sus elecciones internas resulta, como mínimo, desacertado y, por consiguiente, se impone cambiar la condición de obligatoriedad del sumario”, expresa el proyecto de solo tres artículos.

Lospennato no las quiere obligatorias.

La diputada Carla Carrizo presentó también otro proyecto sobre el tema, en este caso para que los argentinos residentes en el exterior puedan participar de las PASO, cosa que en la actualidad la ley no contempla.

El 30 agosto de 2021 el entonces diputado del Pro José Luis Patiño presentó un proyecto que modifica el Código Electoral en lo referente a la obligatoriedad de debates electorales. La norma extiende esa obligatoriedad a los precandidatos no solo presidenciales, sino también de uno de los dos precandidatos a senadores de la Nación y uno de los dos primeros precandidatos a diputados nacionales de las listas oficializadas de las agrupaciones políticas que presenten más de una lista en las PASO.

El proyecto de Patiño pretende reparar una omisión que entiende existió en la Ley 27.337 de Debate Presidencial Obligatorio con los legisladores nacionales. Y además, plantea que “con el objetivo de revalorizar las PASO se propone que los precandidatos de una misma agrupación política participen de debate público, similar al presidencial, en la provincia donde serán electos”.

El ex diputado nacional Juan Carlos Giordano presentó el 15 de abril de 2021 un proyecto para eliminar las PASO. Más allá de considerar “una mentira total” el objetivo promovido de crear las PASO para “transparentar la política”, plantean que la obligatoriedad a participar en las mismas supone “una mayor intromisión del Estado en la vida interna de los partidos”. Pero además repudia el proyecto las PASO por el piso del 1,5% fijado como filtro para todas las fuerzas políticas.

“No superar el piso de las PASO niega el derecho a que nos puedan acompañar con su voto quienes no se sienten representados por los partidos patronales y ven en la izquierda y sus propuestas una alternativa”, plantea el proyecto.

También plantea derogar las PASO el proyecto de la diputada nacional (MC) Alma Sapag (MPN) presentado el 30 de marzo de 2021, que considera entre otras cosas que “desde su implementación, los partidos políticos no dirimen su interna en ellas, ya que por lo general, prefieren evitar la competencia presentando listas únicas; por lo que no resultaron ser un mecanismo razonable para garantizar la democratización de los partidos políticos y devinieron en un elemento imprevisto de inestabilidad política y por lo tanto económica y social”.

Alma Sapag impulsó la derogación de las PASO.

Y llegamos a una oficialista que presentó un proyecto sobre el tema: la sanjuanina Graciela Caselles, que lo presentó el 18 de marzo de 2021, y no contempla eliminarlas. Por el contrario, considera a las primarias “necesarias” y “sanas para la democracia”, como así también considera “un avance” que el Estado las garantice. Lo que para la autora “no tiene ningún sentido es que cuando en algún espacio político se hayan consensuado las listas de candidatos, se los obligue a participar de esa interna y tampoco lo tiene que se obligue a los electores independientes o a los no interesados a elegir la propuesta electoral de algún espacio político, tal cual establece la legislación vigente”.

Por eso pretende que las PASO pasen a ser no obligatorias, manteniendo simultaneidad para todas las fuerzas políticas que decidan elegir sus candidatos con este instrumento.

Un bonus track de esta diputada oficialista: la iniciativa propone también la implantación de la boleta única de sufragio en papel. Entre otros argumentos, porque “con la boleta única también se garantiza al votante que encontrará todas las opciones de candidatos, y garantiza a todos los espacios políticos que sus candidaturas estarán disponibles para los votantes. Es decir garantiza una oferta electoral completa y el derecho a elegir y ser elegido”.

En el Senado también han presentado iniciativas que tienen que ver con las PASO. Como la que la neuquina Lucila Crexell presentó el 17 de marzo de 2021 un proyecto bien distinto a los que hemos citado hasta aquí. Ella propuso regular la necesidad de que los partidos políticos o alianzas electorales, al momento de oficializar la lista de precandidatos y candidatos a presidente y vicepresidente en elecciones primarias o generales nacionales, publiquen junto con su plataforma electoral un presupuesto plurianual de al menos cuatro  años, de manera que los ciudadanos, las organizaciones civiles y demás interesados accedan a dicha información con anterioridad a la elección.

En cambio su par oficialista Silvina García Larraburu (Río Negro) presentó en el Senado el 2 de marzo de 2021 un proyecto bien concreto, de apenas dos artículos, uno de ellos de forma, que plantea directamente la derogación del título II de la Ley 26.571 sobre las PASO. Ello es debido a que “este mecanismo es poco utilizado por los partidos políticos, no tienen sentido y, en tales condiciones, el gasto para la ciudadanía resulta exorbitante”, plantea.

García Larraburu, otra de las que quiere que se eliminen.

Ya sin estado parlamentario, pero solo para conocer el espíritu de legisladores que actuaron durante esta gestión como una suerte de “satélites” del oficialismo, el diputado (MC) José Luis Ramón (Mendoza) había presentado el 27 de octubre de 2020 la suspensión de las elecciones primarias de 2021 “en caso de imposibilidad para asegurar la no afectación sanitaria en caso de su realización”. Recordemos que en ese mismo sentido el entonces diputado tucumano Pablo Yedlin presentó más tarde, el 11 de diciembre de 2020 un proyecto también para suspender las PASO venideras con un argumento similar y a pedido de los gobernadores peronistas: “en caso de imposibilidad para asegurar la no afectación sanitaria en caso de su realización”. Una iniciativa que por un acuerdo político entre la oposición y el Gobierno no alcanzó siquiera a ser debatida.

A esta lista de 14 iniciativas podría sumarse en los próximos días, según ha dicho su propio autor, un proyecto del rionegrino Luis Di Giacomo (Juntos Somos Río Negro), con el fin de derogarlas, tal cual ha anticipado. Sería después de la aprobación del Presupuesto en la Cámara baja y, de llegar a tratarse, podría ser el golpe definitivo para un sistema impulsado por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner hace 13 años y que, como vemos, siempre despertó adhesión y rechazos, según el lugar desde donde la viera el observador.

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