A lo largo de su gestión, el presidente Alberto Fernández abusó con la extensión de los temarios elegidos, pero tuvo muy poco efecto concreto en los recintos.
Por José Angel Di Mauro
El período de sesiones extraordinarios es el que utiliza el gobierno de turno para avanzar con proyectos elegidos por el Poder Ejecutivo, entre el 1 de diciembre y el último día de febrero del año siguiente. Son habitualmente utilizados para tratar temas que el presidente considera urgentes. El mandatario de turno tampoco está obligado a convocarlos.
El de Mauricio Macri fue el primer gobierno en minoría en ambas cámaras en casi cien años. Por eso, en su primer año el Ejecutivo no convocó a sesionar en el mes de diciembre. Fue a instancias del presidente del interbloque Cambiemos, Mario Negri, que le recomendó al Gobierno no llamar a sesiones extraordinarias hasta tanto no tuviera certeza con los números.
Recordemos que cuando esa gestión arrancó, el oficialismo tenía 87 diputados nacionales y el Frente para la Victoria tenía diez más y era primera minoría. Pero durante el verano hubo desgajamientos en el bloque K y el oficialismo pasó a ser primera minoría en Diputados. Pero le faltaban 42 diputados para el quórum… Y ni qué decir del Senado, donde la relación de fuerzas era extrema: apenas 15 senadores de Cambiemos, contra 39 del PJ-FpV.
Es la razón por la cual ese primer año de gestión Macri terminó convocando tan solo al Senado, para tratar una serie de pliegos de militares, embajadores y dar ingreso a los de Horacio Rosatti y Carlos Rosenkrantz, nombrados originalmente por decreto, en una medida polémica que prontamente se corrigió.
El de Alberto Fernández es un gobierno que tampoco tiene mayoría en Diputados -sí la tenía en el Senado-, pero así y todo no tomó recaudos con relación a los períodos extraordinarios, que convocó siempre, con un amplio temario so riesgo de fracasar con el mismo. Y es lo que sucedió rotundamente los dos últimos años, pero en la primera mitad no le fue mejor.
Pruebas al canto, en el primer año de gestión, Fernández envió 11 iniciativas y solo le aprobaron 5. Fue su mejor año.
En 2021, armó un amplísimo temario de 25 temas, de los cuales solo 4 terminaron aprobados por ambas cámaras.
2022 fue un papelón: el presidente mandó 18 temas y ninguno se trató en alguno de los recintos, ni siquiera en una comisión.
El período extraordinario que acaba de concluir salió del cero el último día de febrero, cuando faltando tres minutos para que venciera el plazo del quórum, pudo reunir 129 diputados y arrancar así una sesión en la que se convirtieron en ley dos proyectos.
En resumen, de los 82 temas enviados por Alberto F en los cuatro años de períodos extraordinarios, solo fueron ley 11. Solo el 13,4% de los proyectos que envió el presidente terminaron aprobados en ese tiempo.
No quiere decir que ese casi centenar de iniciativas no hayan tenido tratamiento más tarde; solo nos circunscribimos a los períodos extraordinarios, a lo que habrá que agregar otro dato no menor: en muchos casos los proyectos pedidos nunca llegaron al Congreso.
Pareciera una costumbre del presidente Fernández la de llenar los veranos con anuncios que luego no se trasladan a los recintos. Una constante que excedió los períodos de extraordinarias. Un estilo poco favorable de mandar muchos proyectos al Congreso desentendiéndose de si son temas que pueden o no avanzar luego.
En general, los ejecutivos optan por mandar al período extraordinario temas que necesitan, pero que sobre todo consideran aprobables.
Pareciera ser que el presidente busca mostrar una gran actividad en el Parlamento, con las baterías de proyectos que suele elaborar. Pero en general, como se ve, todo queda para las ordinarias.
Está también el hecho de que muchos de los temas terminaron formando parte de extraordinarias varias veces, como el proyecto de ley Agrobioindustrial que figuró en dos y perdió estado parlamentario.
A continuación, haremos un recorrido por los cuatro años de la gestión Fernández.
Como corresponde a un gobierno recientemente elegido, el de Alberto Fernández arrancó con toda la fuerza el 10 de diciembre de 2019, cuando el Covid todavía no tenía nombre y solo era algo limitado a una desconocida región china. El 13 de diciembre ese Poder Ejecutivo convocó por primera vez a extraordinarias y lo hizo desde ese día hasta el 31 de diciembre.
En esa convocatoria inicial incluyó solo 3 temas, de los cuales el más ambicioso y urgente era el denominado “de solidaridad social y reactivación productiva en el marco de la reactivación económica”. Ese proyecto al que se conoció como el de las emergencias, pues se trataba de una ley ómnibus que incluían las tres emergencias que pretendía habilitar el Gobierno: económica, social y sanitaria.
Los otros dos temas eran los habituales para esa época del año, que no incluimos en el conteo como proyectos por ser de rutina, pero que corresponden mencionar: la autorización al presidente para salir del país y la entrada y salida de tropas.
Tiempo promisorio de expectativas de consenso, el día anterior al envío del decreto el Gobierno se había reunido con el presidente del interbloque Juntos por el Cambio, Mario Negri, para delinear un cronograma para el tratamiento de los proyectos. Se estableció entonces que el lunes venidero habría una convocatoria a jefes de bloques de ambas cámaras de la que podrían participar los ministros de las áreas involucradas para empezar a estudiar las iniciativas. Todo muy auspicioso por cierto.
Cinco días después del primer decreto, el Gobierno amplió el temario de extraordinarias, incluyendo la ratificación del nuevo Consenso Fiscal 2019 suscripto por el presidente con los gobernadores de 22 provincias y el jefe de Gobierno de la Ciudad, Horacio Rodríguez Larreta.
Las emergencias fueron aprobadas en tiempo y forma, pero todo el resto quedó para el año siguiente -habiéndose ampliado entonces las sesiones extraordinarias hasta el 29 de febrero-, en medio de promesas de un enero muy activo, que sin embargo no fue tal: aun sin datos de la pandemia que se venía, los primeros días del año mostraban los pasillos del Palacio Legislativo con el ritmo habitual de receso: vacíos y silenciosos, salvo por las obras en ejecución.
Se hablaba entonces de retomar la actividad a partir del 20 de enero y que dos días después podría realizarse una sesión en la Cámara baja para avanzar con la aprobación del nuevo Pacto Fiscal y la autorización para el ingreso y salida de tropas, que había quedado pendiente.
Sin mayores precisiones se especulaba con incluir en el temario iniciativas vinculadas con lo ambiental y educativo, aunque sin precisiones sobre qué temas serían. Sí concretamente se anticipaba el envío por parte del Poder Ejecutivo de un proyecto para modificar el régimen de jubilaciones de privilegio que perciben jueces y diplomáticos. Y otros temas como un proyecto de ley de reforma judicial y otro para la creación del Consejo Económico y Social.
En el Senado se encontraban pendientes de tratamiento las leyes de alquileres y de góndolas, aún no incluidas en la agenda de extraordinarias.
El 12 de enero Alberto Fernández ratificaba el próximo envío del proyecto de ley para crear el Consejo Económico y Social y daba detalles del mismo. Ese proyecto nunca fue enviado al Congreso y el Consejo fue creado por decreto.
Cinco días más tarde el presidente anticipó el envío para ser tratado en extraordinarias de otro proyecto que aún hoy sigue en veremos: la ley de hidrocarburos. Ante representantes del sector petrolero que lo visitaron en Casa Rosada, habló del proyecto para promover inversiones en yacimientos de hidrocarburos convencionales y no convencionales. En el texto, que aclaró que no estaba terminado, trabajaban el ministro Matías Kulfas y los entonces funcionarios Guillermo Nielsen, titular de YPF, y Sergio Lanziani, secretario de Energía.
El 21 de enero, antes de partir rumbo a Israel, Fernández firmó una nueva ampliación del temario para extraordinarias, incluyendo el proyecto de restauración de la sostenibilidad de la deuda pública externa, cuyo envío al Congreso acababa de anunciar el ministro de Economía, Martín Guzmán. El decreto citaba el Consenso Fiscal que ya contaba con media sanción del Senado y la suspensión de las jubilaciones de privilegio para el Poder Judicial y diplomáticos.
El proyecto que pedía al Congreso amplias facultades para reestructurar la deuda externa, autorizando al Palacio de Hacienda a prorrogar la jurisdicción a favor de tribunales extranjeros y renunciar a oponer defensa de inmunidad soberana respecto de reclamos en la jurisdicción que se trate, ingresó el 21 de enero. Seis días más tarde, el presidente confirmaba cuáles eran los temas que esperaba que el Congreso diera “un tratamiento rápido” en extraordinarias: la ley que permitía la renegociación de títulos emitidos con prórroga de la jurisdicción; las jubilaciones de privilegio del Poder Judicial y diplomáticos; la ley de reforma de la justicia federal y la ley de góndolas, que ya tenía media sanción de Diputados.
El 29 de enero se publicó en el Boletín Oficial una ampliación del temario para las sesiones que incluía precisamente el proyecto de ley de Fomento de la Competencia en la Cadena de Valor Alimenticia. Relación entre Proveedores y Supermercados, más popularmente conocido como ley de góndolas, y la designación de la defensora y los defensores adjuntos de los Derechos de los Niñas, Niños y Adolescentes.
El punto 8 del decreto suscripto por el presidente antes de emprender viaje hacia Europa correspondía a la modificación del Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento, la ley que debía entrar en vigencia el 1° de enero anterior y fue suspendida a través de un decreto que originó una ola de críticas de la oposición. Otro de los proyectos incluidos en el temario era el de Capitales Alternas, una iniciativa anunciada en tiempos de campaña por el Frente de Todos consistente en constituir el Gobierno una vez por mes en diversas ciudades del interior del país. Ese proyecto entró al Congreso el 12 de febrero, pero recién fue aprobado en noviembre de 2020.
El decreto incluía el tratamiento de los acuerdos para la designación de embajadores y, paralelamente, el retiro de pliegos como los correspondientes a funcionarios del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público enviados oportunamente por el Gobierno de Macri. Por ejemplo la designación propuesta para la Procuración General de la Nación de Inés Weinberg de Roca, y pliegos de jueces y fiscales.
Asimismo se retiraban los mensajes para designación de miembros de la Autoridad Nacional de la Competencia y funcionarios para el Servicio Exterior de la Nación y personal superior de las Fuerzas Armadas.
El texto del proyecto que modificaba el régimen previsional de jueces y diplomáticos ingresó al Congreso el 14 de febrero, y fue aprobado en la Cámara baja el 27, en medio de un escándalo por el quórum, que el oficialismo recién alcanzó gracias a la presencia de Daniel Scioli, quien ya había sido avalado como embajador en Brasil. La oposición se retiró de la sesión en esas circunstancias.
Si bien la había anunciado a lo largo de todo el verano, la reforma judicial no alcanzó a ser enviada para su tratamiento en extraordinarias. El penúltimo día de febrero Alberto Fernández anunció que la semana siguiente enviarían el proyecto al Congreso, pero recién lo presentó el 9 de julio venidero. Y solo se aprobó en el Senado.
En una sesión realizada el 28 de febrero, la Cámara alta sancionó la Ley de Góndolas y ese mismo día saldó una deuda de 15 años al designar a Marisa Graham como Defensora del Niño.
El 30 de noviembre, día en que culminó el período legislativo 2020, el presidente firmó el decreto donde prorrogó las sesiones ordinarias hasta el 11 de diciembre y convocó a sesiones extraordinarias desde el 12 de ese mes hasta el 28 de febrero. Incluyó entonces nada menos que 25 proyectos de ley.
Sin embargo, dado que ese cronograma imposibilitaba la firma del dictamen sobre la legalización del aborto, el Ejecutivo volvió sobre sus pasos y resolvió que la prórroga del período ordinario fuera hasta el 3 de enero, y las extraordinarias, desde el 4 de ese mes hasta el 28 de febrero. En ese mismo decreto, incorporó dos nuevos temas para su tratamiento.
A fines de enero llegó un tercer decreto, donde se sumaron otros 7 temas, y finalmente el Ejecutivo firmó un cuarto y último decreto para agregar el proyecto sobre Ganancias. Fueron, en total, cuatro decretos con 35 temas a tratar, entre proyectos de ley y pedidos de acuerdo para jueces y diplomáticos. Diez de esos temas fueron tratados en la extensión de ordinarias.
El último día hábil de 2020, el presidente de la Cámara baja anunció que el 20 de enero habría una sesión para tratar la prórroga de la Ley de Biocombustibles, tal cual había acordado con los presidentes de bloques. Un día antes se trataría en las comisiones para emitir dictamen, llevándolo al recinto al día siguiente. Esa sesión no sucedió y pasarían muchos meses para que hubiera una nueva ley sobre ese tema que, provisoriamente, fue prorrogado por decreto.
Lo cierto es que enero fue, como marca la tradición, tiempo de receso. Si bien se especuló con que la Cámara de Diputados sesionara a fines de ese mes, la primera convocatoria del año se concretó recién el 11 de febrero. Más activo, el Senado sí sesionó el 4 y el 24 de febrero.
Nobleza obliga, la prórroga de ordinarias fue muy movida y se aprobaron numerosos proyectos, como la nueva fórmula de movilidad jubilatoria, y por supuesto la despenalización y legalización del aborto, junto con el Programa de los Mil Días.
Otras de las leyes que vieron la luz en diciembre fueron el aporte solidario y extraordinario de las grandes fortunas -también llamado “impuesto a la riqueza”-; las modificaciones en la Ley de Manejo del Fuego; y la transferencia de fondos a la Ciudad por el traspaso de la Policía Federal, que implicó un recorte en la coparticipación porteña. Pero reiteramos: no eran extraordinarias.
Ya en febrero, se aprobó el proyecto para que el Congreso autorizara los acuerdos con el FMI y la emisión extraordinaria de deuda. Finalmente, fueron avaladas las leyes de incentivo a la construcción privada; el aumento del presupuesto en ciencia y tecnología; y la compensación económica para familiares de los tripulantes del ARA San Juan. Varios temas importantes, pero quedó pendiente nada menos que una veintena de proyectos del temario ampliado.
Entre ellos ni más ni menos que la reforma judicial y la del Ministerio Público, dos temas que mantenían en alerta a la principal bancada de la oposición. Ambas iniciativas contaban con aprobación del Senado, pero nunca lograron pasar el filtro de la Cámara baja. Pasó lo mismo con el Consenso Fiscal 2020 y las modificaciones en la Ley de Defensa de la Competencia. La suba del mínimo no imponible de Ganancias y el etiquetado frontal de alimentos también quedaron en carpeta.
Dentro del listado elaborado por el Ejecutivo también figuraban incentivos para la inversión en instrumentos financieros emitidos en pesos; la creación de un Sistema de Cobertura y Promoción del Crédito Hipotecario; y un marco legal para la elaboración, registro, comercialización y control de productos fitosanitarios y agroquímicos.
No fueron tratados en extraordinarias el nuevo Régimen Jurídico para la Prevención y Control del Dopaje en el Deporte; la suspensión de las causales de caducidad de los partidos políticos por la pandemia; la suspensión de la inscripción de las SAS (Sociedades por Acciones Simplificadas); modificaciones en el monotributo; y una ley de educación ambiental.
También iniciativas sobre reactivación de la obra pública para vivienda; la suspensión de una rebaja del impuesto a las Ganancias para las empresas; la implementación del Código Procesal Penal Federal; el cupo laboral travesti/trans; un acuerdo entre la Argentina y la Secretaría del Convenio de Basilea; y ni más ni menos que la propuesta para suspender las PASO.
Continuaron cajoneadas la prórroga del Régimen de Promoción de los Biocombustibles, que pese a las promesas de tratamiento el Ejecutivo no habilitó ese verano.
El tercer año de la gestión del Frente de Todos vino absolutamente mal barajado. Fue ese año electoral el que el Gobierno retrasó de manera extrema la presentación del Presupuesto 2022, que el ministro de Economía Martín Guzmán recién fue a defender a la Cámara baja el 13 de diciembre. Con la intención ambiciosa de conseguir la aprobación de esa ley de leyes en una semana.
El período ordinario había sido extendido hasta fines de diciembre y se sabe cómo terminó eso: el debate del Presupuesto arrancó el 16 de diciembre y terminó de manera intempestiva y con rechazo en la mañana del día siguiente.
Previamente el oficialismo había sufrido una primera derrota, al imponer la oposición una moción para tratar Bienes Personales el martes venidero. Sin embargo el oficialismo terminó revirtiendo al menos esa derrota y aprobó un texto deseado por el oficialismo.
Fiel a su estilo, el Gobierno se pasó el mes de enero de 2022 anunciando que convocarían a extraordinarias para el primer mes del año. Hablaban del tratamiento de un Plan Plurianual que nunca se plasmó en realidad y ponían el 24 de enero como fecha probable, pero finalmente lo postergaron hasta el 1 de febrero. Y la convocatoria se hizo el 25 de enero, con un temario de 18 proyectos que incluían el Consenso Fiscal, el Consejo de la Magistratura y la Ley de Compre Argentino.
Pero pasaron cosas. El último día de enero renunció nada menos que el presidente del bloque oficialista de la Cámara baja, Máximo Kirchner, y todo el mes de febrero estuvo signado por el tratamiento o no del acuerdo con el Fondo Monetario, que de hecho había generado la renuncia del hijo de los Kirchner.
Lo cierto es que por primera vez desde 2009, el verano culminó sin que se hubiera realizado alguna sesión extraordinaria en el Congreso. El fracaso de esas extraordinarias debió atribuirse a: 1) las idas y vueltas del Poder Ejecutivo en la convocatoria; 2) el anuncio del acuerdo con el FMI, cuestión no incluida en el temario; 3) la renuncia de Máximo Kirchner; 4) la falta de acuerdos entre el oficialismo y la principal oposición por la conformación de las comisiones, encargadas del análisis y dictamen de los proyectos.
En diciembre de 2022 hubo prórroga de ordinarias, pero no le fue bien al oficialismo. Intentó hacer dos sesiones y una se frenó por un escándalo generado por una oposición que reclamaba que el quórum se había logrado fuera de hora, y después hubo otra donde directamente no se alcanzó a tener las 129 voluntades para poder arrancar la sesión.
Así llegamos al mes de enero, en cuyo primer día el presidente anunció la intención de enjuiciar a todos los miembros de la Corte Suprema. Para eso necesitaba convocar a extraordinarias y eso hizo el 12 de enero, con un temario de 27 temas, al que más tarde le agregó la ley Lucio, con media sanción de Diputados.
El 16 de enero oficializó la convocatoria, que por supuesto incluía el enjuiciamiento de los miembros de la Corte, e iniciativas congeladas como la reforma de la Ley del Consejo de la Magistratura, la ampliación de la Corte Suprema y la designación del Procurador general de la Nación.
Pero esta vez no quedó en cero porque Diputados sesionó el último día de febrero para tratar el Plan de Pagos de Deudas Previsionales y la creación del Programa Federal Único de Informatización y Digitalización de Historias Clínicas de la República Argentina.
Solo dos proyectos sobre 28 temas. O 35, si consideramos que la creación de universidades se desdobla en 8 proyectos individuales. Un balance por cierto deficitario de un Gobierno incapaz de entender que exhibir sus dificultades para conseguir leyes no hace más que exponer sus carencias.
| EXTRAORDINARIAS 2020 | APROBADAS | NO TRATADAS |
| Ley ómnibus de emergencias | x | |
| Consenso Fiscal | x | |
| Jubilaciones de jueces y diplomáticos | x | |
| Reforma Judicial | x | |
| Consejo Económico y Social | x | |
| Ley de Hidrocarburos | x | |
| Sostenibilidad de la deuda | x | |
| Ley de Góndolas | x | |
| Designación de la defensora del Niño | x | |
| Economía del Conocimiento | x | |
| Capitales alternas | x |
| EXTRAORDINARIAS 2021 | APROBADAS | NO TRATADAS |
| Régimen de Inclusión fiscal para pequeños contribuyentes | x | |
| Presupuestos mínimos para la educación ambiental | x | |
| Biocombustibles | x | |
| Sostenibilidad de la deuda pública | x | |
| Incentivo a la construcción privada | x | |
| Aumento del presupuesto en Ciencia y Tecnología | x | |
| Compensación para familiares de tripulantes del ARA San Juan | x | |
| Reforma judicial | x | |
| Ministerio Público | x | |
| Consenso Fiscal 2020 | x | |
| Modificaciones en la Ley de Defensa de la Competencia | x | |
| Suba del mínimo no imponible de Ganancias | x | |
| Etiquetado frontal de alimentos | x | |
| Incentivos para la inversión en instrumentos financieros en pesos | x | |
| Sistema de Cobertura y Promoción del Crédito Hipotecario | x | |
| Marco legal para productos fitosanitarios y agroquímicos | x | |
| Régimen para la Prevención y Control del Dopaje en el Deporte | x | |
| Suspensión de las causales de caducidad de los partidos políticos | x | |
| Suspensión de la inscripción de las SAS | x | |
| Reactivación de la obra pública para vivienda | x | |
| Rebaja del impuesto a las Ganancias para las empresas | x | |
| Código Procesal Penal Federal | x | |
| Acuerdo entre la Argentina y la Secretaría del Convenio de Basilea | x | |
| Suspensión de las PASO | x |
| EXTRAORDINARIAS 2022 | APROBADAS | NO TRATADAS |
| Consenso Fiscal | x | |
| Consejo de la Magistratura | x | |
| Parque y Reserva Nacional Ansenuza | x | |
| Parque y Reserva Nacional Islote Lobos | x | |
| Respuesta integral al VIH | x | |
| Marco regulatorio del cannabis | x | |
| Promoción de la Electromovilidad | x | |
| Promoción de Inversiones en la Industria Automotriz | x | |
| Régimen de Fomento al Desarrollo Agroindustrial Federal | x | |
| Compre Argentino | x | |
| Régimen de Incentivo a la Construcción y Acceso a la Vivienda | x | |
| Promoción de la Formación y del Desarrollo de la Enfermería | x | |
| Tratamiento de acuerdos | x | |
| Transferencias de inmuebles | x | |
| Creación de la Universidad Nacional del Delta | x | |
| Creación de la Universidad Nacional de Pilar | x | |
| Prevención y control de la Resistencia Antimicrobiana | x | |
| Creación del Area Marina Protegida Bentónica “Agujero Azul” | x |
| EXTRAORDINARIAS 2023 | APROBADAS | NO TRATADAS |
| Alcohol Cero | x | |
| Sistema Nacional de Residencias del Equipo de Salud | x | |
| Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030 | x | |
| Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica | x | |
| Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad | x | |
| Violencia Institucional en Seguridad y Servicios Penitenciarios | x | |
| Designación del Procurador General de la Nación | x | |
| Tratamiento de otros acuerdos requeridos al Senado | x | |
| Modificaciones en la prevención y represión del Lavado de Activos | x | |
| Ampliación de la Corte Suprema de Justicia | x | |
| Consejo de la Magistratura | x | |
| Creación del Parque Nacional y de la Reserva Laguna El Palmar | x | |
| Creación del Área Marina Protegida Bentónica “Agujero Azul” | x | |
| Régimen Previsional Diferencial para combatientes de incendios forestales | x | |
| Plan de Pago de Deuda Previsional | x | |
| Creación de 8 universidades nacionales | x | |
| Desarrollo Agroindustrial Federal | x | |
| Modificación de la Ley N° 22.990 de Sangre Humana | x | |
| Contención y acompañamiento de las personas que reciben un diagnóstico de Trisomía 21/ Síndrome de down | x | |
| Informatización y Digitalización de Historias Clínicas | x | |
| Modificación de la Ley de Presupuesto General de Gastos | x | |
| Proyecto de ley de Exteriorización del Ahorro Argentino. | x | |
| Promoción de nuevas energías | x | |
| Juicio Político a los integrantes de la Corte Suprema de Justicia | x | |
| Permiso para el presidente para ausentarse del país | x | |
| Proyecto de ley para modificar el Sistema Estadístico Nacional | x | |
| Monotributo Tech | x | |
| Ley Lucio | x |
