La Oficina de Presupuesto del Congreso se expidió en torno a los cuatro despachos emitidos en el seno de la Comisión de Previsión y Seguridad Social. En el informe se estudiaron impactos de variables tributarias, presupuestarias y de deuda.
De cara a la reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda convocada para el miércoles que viene para analizar los dictámenes emitidos en el seno de la Comisión de Previsión y Seguridad Social de la Cámara baja, la Oficina de Presupuesto del Congreso emitió un informe sobre los cuatro despachos. Fue precisamente a pedido de la Comisión de Presupuesto que conduce José Luis Espert, y en el informe conocido se exponen consideraciones generales a tener en cuenta para el análisis de los distintos proyectos de ley.
Se analizan allí cada uno de los cuatro despachos por separado, incluyendo en cada caso las características del articulado del proyecto de ley, la estimación de su impacto sobre los haberes jubilatorios y el sistema de seguridad social.
A los fines de estimar el impacto fiscal de cada despacho de comisión, se realizó una comparación entre la fórmula de movilidad jubilatoria propuesta en cada caso y la fórmula de movilidad vigente, aprobada por DNU 274/24. Asimismo, se efectuó la comparación con la fórmula aprobada por Ley 27.609, con vigencia hasta el mes de marzo del corriente.
Teniendo en cuenta que para el cálculo de dicho impacto es necesario conocer ciertas variables macroeconómicas que actúan como componentes de las diversas fórmulas, se realizó una estimación de estas variables en base a información provista por el Ministerio de Economía de la Nación para el año 2024.
La estimación del impacto fiscal se estudió para todo el ejercicio presupuestario 2024 y, a los fines comparativos, se consideró que la ley que sea aprobada entrará en vigor a partir del mes de mayo. Esto quiere decir que este criterio metodológico contempla que hasta el mes de abril aplica la normativa vigente en cada momento (Ley 27.609 de enero a marzo y DNU 274/24 en abril), por lo que no se realizó un recálculo para los meses ya devengados.
Adicionalmente, cabe aclarar que, de acuerdo con lo previsto por Ley 27.160, la movilidad de las asignaciones familiares se efectúa con el mismo índice que el de las jubilaciones obrante en el artículo 32 de la Ley 24.241, por lo que cualquier modificación a la fórmula de movilidad impactará también en las asignaciones (de no modificarse lo previsto en el artículo 1° de la citada ley y se especifique un mecanismo diferente). Asimismo, las distintas pensiones no contributivas (PNC) que otorga el Estado Nacional también se actualizan según la movilidad jubilatoria.
Este estudio de la Oficina de Presupuesto del Congreso contó además con la participación de los directores Martín López Amorós, Joel Vaisman, Ignacio Lohlé y de los analistas Pedro Velasco y Eugenia Carrasco.
Posibles escenarios macroeconómicos
Según la OMC, resulta necesario mencionar el comportamiento que tendrían las distintas fórmulas ante diversos escenarios generales futuros, más allá de los resultados puntuales esperados que se obtienen de las proyecciones a utilizar en base a información oficial. Dado que se trata de un estudio prospectivo, el análisis no realiza una valoración del estado de situación sobre la suficiencia de haberes previsionales y de otras prestaciones asociadas a la fórmula de movilidad al momento del posible cambio de fórmula, ciñéndose exclusivamente a contemplar las variaciones.
Si se sucede un escenario de aceleración de la inflación, al tomar información de períodos anteriores, las distintas fórmulas presentarían incrementos en la gran mayoría de los casos inferiores al aumento de precios, sin lograr alcanzar una recomposición suficiente de los haberes ante las pérdidas evidenciadas de poder adquisitivo.
Por el contrario, si se sucede un escenario de desaceleración de la inflación, las fórmulas a lo largo de los meses tenderían a acortar la brecha frente al aumento de precios (más o menos rápido, dependiendo de la intensidad de la desaceleración), alcanzando en el tiempo la recomposición de los haberes jubilatorios.
Ante un mayor nivel de actividad económica, los recursos tributarios de ANSeS pueden aumentar en una mayor proporción que el IPC (y viceversa). Por su parte, los incrementos salariales por paritarias pueden otorgar aumentos por sobre o por debajo de la inflación, e incluso recomponer pérdidas de poder adquisitivo pasadas, entre otros supuestos que podrían sucederse en el mercado de trabajo. Estas situaciones llevarían a que la fórmula de la Ley 27.609 y toda otra que considere variables diferentes al IPC puede moverse por sobre o por debajo de la inflación más allá de su tendencia a acelerarse o desacelerarse.
Características del proyecto de ley UCR-HCF
El proyecto de ley (PL) en consideración lleva la firma de diputados de la Unión Cívica Radical (UCR) y Hacemos Coalición Federal (HCF) y posee 14 artículos.
El primero de ellos sustituye el artículo 32 de la Ley N° 24.241 y sus modificaciones, el cual determina que las prestaciones pertenecientes al régimen previsional público del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) serán móviles, siendo éstas las siguientes:
El texto del proyecto firmado por Gabriela Brouwer de Koning, Martín Tetaz, Victoria Borrego, Margarita Stolbizer, Marcela Coli, Luis Picat y Alejandra Torres, propone para el artículo 32 una fórmula de movilidad que se actualiza mensualmente en base al último Índice de Precios al Consumidor (IPC) publicado por el INDEC, lo que implica que, en la práctica, para cada actualización mensual de los haberes previsionales se debe considerar el IPC con dos meses de rezago.
El segundo artículo incorpora un artículo 32 BIS a la Ley 24.241, contemplando un aumento adicional a la fórmula de movilidad a aplicarse en el mes de marzo de cada año, el cual consiste en un 30% de la variación de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) por sobre la variación del IPC del último año, siempre que esta resulte positiva. Caso contrario, no se aplicará un aumento adicional.
El tercer artículo otorga un incremento compensatorio que complementa el 12,5% extraordinario otorgado en abril de 2024 y que permite alcanzar 20,6%, valor correspondiente a la variación del IPC en enero 2024.
El cuarto artículo establece como garantía de haber mínimo el pago de un suplemento consistente en la diferencia positiva entre el haber resultante de la aplicación de la fórmula de movilidad y la última valuación de la Canasta Básica Total (CBT) por adulto equivalente publicada por el INDEC en cada mes.
El quinto artículo modifica el artículo 2° de la Ley 26.417 sobre movilidad de las prestaciones, estableciendo que la actualización de remuneraciones para el cálculo de la prestación compensatoria, de la pensión por fallecimiento y de la jubilación por invalidez será mensual en lugar de trimestral.
El sexto artículo adiciona un inciso g al artículo 14 (caracteres de las prestaciones) de la Ley 24.241, estableciendo que las prestaciones son indivisibles, de carácter alimentario y que responden al principio de inmediatez, por lo que deben ser abonadas en el mes de su devengamiento y en un solo pago.
Los artículos 7° a 9° estipulan un régimen de transparencia previsional previendo la elaboración de un informe anual sobre la sustentabilidad económica, financiera y actuarial de los subregímenes previsionales administrados por Nación y de informes anuales personalizados para cada afiliado al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) sobre el valor actualizado de los aportes realizados y con una simulación del haber inicial que percibirá en caso de continuar aportando en condiciones similares hasta la edad jubilatoria.
El décimo artículo instruye a la ANSeS a cancelar, por intermedio del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), las deudas con las cajas previsionales provinciales no transferidas y los juicios con sentencia firme con beneficiarios del SIPA en un plazo de seis meses desde la aprobación de la norma, prorrogables por otros seis mes más.
El 11° artículo elimina las asignaciones mensuales vitalicias para presidente y vicepresidente de la Nación para quienes culminen su mandato con posterioridad a la sanción de la ley.
El 12° artículo faculta al Poder Ejecutivo, mediante las dependencias competentes, a dictar normas aclaratorias y complementarias para la implementación de la ley.
Estimación del impacto fiscal del proyecto UCR-HCF
Se presenta una estimación del desempeño de la fórmula prevista en el proyecto para el ejercicio 2024, comparada tanto con la continuidad de la aplicación del DNU 274/24 como con la anterior fórmula obrante en la Ley 27.609.
Dado que a los fines metodológicos se considera que la nueva movilidad entraría en vigor a partir de mayo de 2024, y teniendo en cuenta que el PL prevé que el incremento compensatorio incluido en el artículo tercero corresponde a abril, se considera que su pago se realizará en mayo con criterio retroactivo al mes anterior, por lo que se lo contempla como parte del haber de mayo.
Por otra parte, en lo que refiere al aumento adicional a la movilidad previsto en el artículo segundo, en 2024 no corresponde su aplicación por dos motivos: a) se realiza una sola vez al año en el mes de marzo y; b) si se lo quisiera aplicar de manera retroactiva, durante 2023 los precios (según IPC) crecieron 211,4% mientras que los salarios (según RIPTE) crecieron 149,4%, por lo que al ser la variación de precios mayor a la de los salarios, no es aplicable un aumento adicional.
Finalmente, el análisis del proyecto se desdobla en dos, ya que según el 4° artículo, a aquellos haberes que se encuentren por debajo de la CBT se les debe otorgar un suplemento hasta alcanzar dicho valor. Este suplemento (interpretado en la práctica como un bono automático) corresponde sólo a una parte de jubilados o pensionados, por lo que resulta necesario analizar la dinámica de los haberes de ambos grupos de prestaciones.
Tomando como base de comparación diciembre de 2023, la capacidad de compra de los haberes previsionales (y de las prestaciones vinculadas a la movilidad) alcanzaría los aumentos en los niveles de precios en el mes de abril de 2024 con la fórmula del proyecto de ley (por la retroactividad del incremento compensatorio) tanto con bono como sin bono, mientras que con la fórmula del DNU 274/24 lo haría en el mes de mayo y en el escenario hipotético de continuar la vigencia de la fórmula prevista por la Ley 27.609 recién los alcanzaría en septiembre.
Al analizar los haberes a alcanzar hacia diciembre de 2024, la fórmula del PL con bono es la que mayores incrementos alcanzaría, seguida por la de la Ley 27.609, luego por la del PL sin bonos y por último la del DNU 274/24, aunque con todas las fórmulas se verificaría una mejora del poder adquisitivo respecto a diciembre de 2023, ante el escenario expuesto.
A su vez, hacia diciembre de 2024 con la aplicación del proyecto se verificaría una recomposición del 62,9% en el poder de compra de los haberes que reciben el bono automático y del 17,5% en los haberes superiores, mientras que asciende al 9,5% en el caso del DNU 274/24 y al 24,4% con la Ley 27.609.
Más allá del haber a alcanzar en el último mes del año, resulta pertinente considerar la valuación de los ingresos jubilatorios a lo largo de todo el año con cada fórmula, a los fines de evitar contemplar sólo casos específicos y puntuales en un mes. De esta manera, la siguiente tabla presenta el haber promedio mensual y el valor final total de los ingresos del año (valorizados estos últimos a precios esperados en diciembre de 2024):
| Concepto | Ley 27.609 | DNU 274/24 | Proyecto de ley UCR-HCFF |
| Haber Promedio Mensual | 232.397 | 248.846 | 263.512 |
| Valor final de los ingresos anuales sin bono | 3.021.167 | 3.235.003 | 3.425.653 |
| Bono automático compensatorio | 88.047 | 88.047 | 107.166 |
| Valor final de los ingresos anuales + bono | 4.077.733 | 4.291.568 | 4.414.206 |
Al analizar el año 2024 completo, el mayor haber promedio mensual se observa con la fórmula del proyecto de ley (incluso previo al otorgamiento del bono automático) y el menor con la fórmula de la Ley 27.609.
Costo para la APN asociado a las fórmulas
Dado que las tres fórmulas (Ley 27.609, DNU 274/24 y PL) sólo determinan una modificación en el cálculo de los haberes de jubilados y pensionados, los ingresos de ANSeS no presentarían modificaciones, impactando únicamente por el lado de los egresos. Por lo tanto, la comparación recae en las erogaciones vinculadas al pago de prestaciones previsionales, a las asignaciones familiares y a las PNC, dado lo mencionado previamente en relación a la movilidad de estas últimas.
Asimismo, dado que el proyecto de ley contempla un bono automático (proyectable en términos del gasto), se lo incluye también como parte del gasto.
De verificarse las condiciones del escenario macroeconómico descripto, las erogaciones en concepto de prestaciones previsionales, asignaciones familiares y PNC para el Ejercicio 2024 representarían 6,19% del PIB y 6,83% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año) en el supuesto de que se hubiera mantenido la fórmula prevista en la Ley 27.609.
Para el caso de la fórmula del DNU 274/24, las erogaciones como porcentaje del PIB serían de 6,49% y 7,14% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año; es decir, 0,31 puntos porcentuales (p.p.) más que en el escenario de la Ley 27.609 (+0,30 p.p. en prestaciones previsionales, -0,04 p.p. en asignaciones familiares5 y +0,03 p.p. en PNC).
En tanto, la fórmula prevista en el presente PL determina un gasto equivalente a 7,57% del PIB (incluyendo bonos, que son automáticos), lo que implicaría 0,74 p.p. más que con la Ley 27.609 y 0,43 p.p. más que con la fórmula del DNU 274/24. Si se lo analiza por componente, en prestaciones previsionales el proyecto bajo análisis resultaría en un gasto de +0,62 p.p. respecto a la Ley 27.609 y de +0,32 p.p. respecto al DNU; en asignaciones familiares de -0,11 respecto a la Ley 27.609 y de -0,08 respecto al DNU 274/24 y; en PNC de +0,06 respecto a la Ley 27.609 y de +0,03 respecto al DNU 274/24.
Finalmente, los bonos compensatorios representan 0,81% del PIB en el marco del PL, +0,16 p.p. al compararlos con los otros escenarios, ya que en el PL éstos son variables en función de la diferencia entre los haberes más bajos y la CBT, mientras que en los otros casos se supone un bono fijo mensual de $70.000. Cabe aclarar que, si bien desde 2023 se vienen otorgando bonos compensatorios todos los meses con carácter discrecional, su inclusión en el cuadro 2 se realizó a los fines comparativos ya que no necesariamente este costo, en caso de continuar con la fórmula del DNU 274/24 (o de retornar a la fórmula de la Ley 27.609), se efectivizaría todos los meses del año.
Otros costos previstos en el proyecto
En adición a los costos derivados por las modificaciones y agregados a la fórmula de movilidad, el proyecto de ley prevé en su artículo décimo el pago de deudas con las cajas previsionales provinciales no transferidas a Nación y del pago de sentencias firmes con beneficiarios del SIPA. Para su estimación, se consideran los valores obrantes en el proyecto de Ley de Presupuesto 2024 presentado por el Poder Ejecutivo durante 2023 por ser estos los únicos datos disponibles con menor atraso de elaboración, consistentes en 240.000 millones de pesos para casos puestos al pago con sentencia firme6 y 204.886 millones para deudas previsionales con las provincias.
Considerando la valuación de los activos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), desde donde según el PL se deben cancelar las deudas, la totalidad de dichos pagos representaría 0,41% de esos activos.
Finalmente, los restantes artículos del proyecto no poseen un impacto fiscal directo asociado o bien su impacto no es significativo en términos del PIB.
Características del proyecto de Ley UP
El proyecto de ley en consideración lleva la firma de diputados de Unión por la Patria (UP) y posee diecisiete artículos. El primero de ellos incrementa el haber mínimo jubilatorio en la suma de $70.000 a la fecha de sanción del proyecto, estableciendo por artículo 2º que de esa forma quedará subsumido en el nuevo haber el refuerzo previsional otorgado por el Decreto 268/24, y aclarando por artículo 3° que dicho incremento será calculado por beneficio y no por beneficiario.
Por artículo 4º se sustituye la redacción artículo 32 de la Ley N° 24.241 y sus modificaciones, el cual determina que las prestaciones pertenecientes al régimen previsional público del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) serán móviles, siendo éstas las siguientes:
El nuevo texto que el proyecto de Ley propone para el artículo 32, estipula una fórmula de movilidad que actualiza trimestralmente en base a un promedio simple entre la variación de los recursos tributarios de la ANSES y la de los salarios (esta última en base al índice general de salarios de INDEC o del RIPTE, el que resulte mayor).
Por artículo 5º se incorpora como artículo 32 bis a la Ley 24.241, un texto que prevé que todos los meses se otorgará un adelanto de la movilidad equivalente al último valor de la inflación disponible, en base al Índice de Precios al Consumidor (IPC) representativo del total de hogares del país, estableciendo que dicho adelanto será otorgado a cuenta del próximo valor de movilidad según el artículo anterior (o de la movilidad actual, en caso de ser marzo, junio, septiembre o diciembre). En el caso de que la movilidad prevista en el artículo 32 sea mayor a los adelantos acumulados, se agregará la diferencia. De resultar la movilidad inferior a dichos adelantos, los mismos quedarán incorporados al haber y no se aplicará reducción alguna.
A continuación, mediante el artículo 6º se sustituye la redacción del artículo 8º de la Ley 26.417, que establece el haber mínimo garantizado previsto en el artículo 125 de la Ley 24.241, estipulando que éste se ajustará en función de la movilidad prevista en los artículos 32 y 32 bis de la mencionada ley.
El artículo 7º sustituye el artículo 1º de la Ley 27.160 de movilidad de las asignaciones familiares, aclarando que el cálculo del índice de movilidad se realizará conforme lo previsto en el artículo 32 de la Ley 24.241 y que serán de aplicación los adelantos previstos en el artículo 32 bis de la misma.
Asimismo, se establece que la movilidad aplicará tanto al monto de las asignaciones, como a los límites y rangos de ingresos del grupo familiar que determinan el cobro.
El artículo 8º dispone que en el mes siguiente al de sanción de esta ley se aplicará un incremento del 30% adicional al de la movilidad que corresponda aplicar en dicho mes, estableciendo que tanto el haber máximo previsto en el artículo 9º de la Ley 24.463 como el haber mínimo recibirán dicho incremento. A tal efecto, aclara que el 30% de incremento para el haber mínimo se calculará antes de incorporar la suba de $ 70.000 prevista en el artículo 1º.
Conforme el artículo 9º, las bases imponibles mínimas y máximas previstas en el artículo 9º de la Ley 24.241 serán incrementadas en el mismo porcentaje fijado en el artículo 5º, como así también el haber máximo previsto en el artículo 9º de la Ley 24.463.
Por artículo 10 se establece que el índice computable para la actualización de las remuneraciones previsto en el artículo 2º de la ley 26.417 se empalmará a partir del primer mensual que se comience a aplicar la movilidad.
El artículo 11 incorpora un inciso g) al artículo 14 de la Ley 24.241, artículo que establece el carácter de las prestaciones previsionales. Este nuevo inciso determina que las mismas son indivisibles, de carácter alimentario, que responden al principio de inmediatez, y que en tal sentido, deben ser abonadas en todos los casos en el mes en curso de su devengamiento y en un solo pago. En consonancia con esta disposición, el artículo 12 dispone que queda prohibido el desdoblamiento en el pago de las prestaciones previsionales.
Mediante el artículo13 se establece que la ANSES transferirá antes del día 20 de cada mes a aquellas provincias que no transfirieron sus regímenes previsionales al Estado nacional, en concepto de anticipo a cuenta del resultado definitivo del déficit correspondiente a cada sistema previsional, un importe equivalente a una doceava parte del monto total del último déficit anual, provisorio o definitivo, conformado para cada una de ellas. Asimismo, prevé que cada anticipo mensual incluirá su actualización conforme con las variaciones en el índice de movilidad jubilatoria del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Para calcular dicha actualización se considerará la variación del índice entre el mes de julio del año al cual corresponde el último déficit, provisorio o definitivo, determinado y el mes anterior al del pago de la cuota.
El artículo 14 dispone que, una vez determinado el resultado definitivo del déficit previsional anual, se deducirán del monto total a transferir por el Estado nacional los anticipos a valores históricos. La diferencia resultante se actualizará considerando la variación del índice de movilidad jubilatoria del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) entre el mes de julio del año que se está cancelando y el mes anterior al del pago.
El artículo 15 establece que el régimen previsto en los artículos 13 y 14 no puede ser alterado sin acuerdo y aprobación de las provincias involucradas, mientras que el artículo 16 dispone que el Poder Ejecutivo deberá dictar las normas aclaratorias para garantizar su cumplimiento.
Estimación del impacto fiscal del proyecto de Ley UP
Se presenta una estimación del desempeño de la fórmula prevista en el proyecto de UP para el ejercicio 2024, comparada tanto con la continuidad de la aplicación del DNU 274/24 como con la potencial continuidad de la fórmula obrante en la Ley 27.609.
Cabe señalar que, habida cuenta de la previsión de una suba adicional para los haberes mínimos contenida en el proyecto (artículo 1°), y a efectos de diferenciar su impacto en el análisis, se muestra en forma diferenciada la evolución proyectada para el haber mínimo respecto de la proyectada para el resto de los haberes.
Las disposiciones del proyecto de UP prevén una trayectoria diferencial para los haberes mínimos respecto del resto de los haberes: en el caso de los primeros, la incorporación de los $70.000 al haber (artículo 1°) sumado al 30% de incremento adicional a la movilidad del mes, llevarían a dicho segmento de haberes a una recuperación real del 69,8% en el mes de mayo; en tanto, para los haberes superiores al mínimo la recuperación alcanzada sería del orden del 31,6%.
A su vez, hacia diciembre de 2024 con la aplicación del proyecto se verificaría una recomposición del 124,9% en el poder de compra de los haberes mínimos y del 74,3% en los haberes superiores, mientras que asciende al 9,5% en el caso del DNU 274/24 y al 24,4% con la Ley 27.609.
Más allá del haber a alcanzar en el último mes del año, resulta pertinente considerar la valuación de los ingresos jubilatorios a lo largo de todo el año con cada fórmula, a los fines de evitar contemplar sólo casos específicos y puntuales en un mes. De esta manera, la siguiente tabla presenta el haber mínimo promedio mensual y el valor final total de los ingresos del año (valorizados estos últimos a precios esperados en diciembre de 2024):
Valor promedio mensual y valor final anual de los ingresos según el proyecto de UP
| Concepto | Ley 27.609 | DNU 274/24 | Proyecto de ley UP |
| Haber promedio mensual | 232.397 | 248.846 | 391.772 |
| Valor final de los ingresos anuales sin bono | 3.021.167 | 3.235.003 | 5.93.040 |
| Bonos | 88.047 | 88.047 | 0 |
| Valor final de los ingresos anuales + bono | 4.077.733 | 4.291.568 | 5.093.040 |
De verificarse las condiciones del escenario macroeconómico descripto, las erogaciones en concepto de prestaciones previsionales, asignaciones familiares y PNC para el Ejercicio 2024 representarían 6,19% del PIB y 6,83% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año en el supuesto de que se hubiera mantenido la fórmula prevista en la Ley 27.609.
Para el caso de la fórmula del DNU 274/24, las erogaciones como porcentaje del PIB serían de 6,49% y 7,14% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año); es decir, 0,30 puntos porcentuales (p.p.) más que en el escenario de la Ley 27.609 (+0,31 p.p. en prestaciones previsionales, -0,03 p.p. en asignaciones familiares11 y +0,03 p.p. en PNC).
En tanto, la fórmula prevista en el proyecto de UP determina un gasto equivalente a 9,0% del PIB, lo que implicaría 2,17 p.p. más que con la fórmula de la Ley 27.609 y 1,86 p.p. más que con la fórmula del DNU 274/24 (valores contemplando el otorgamiento de bonos discrecionales a los fines de la comparación).
En lo que respecta a las prestaciones previsionales y las PNC (que en conjunto, suman 8,11% del PIB), el incremento del gasto respecto del escenario vigente por DNU (+2,54 p.p. del PIB) tiene origen tanto en la fórmula de actualización (y en particular, en el otorgamiento del incremento del 30% adicional a la movilidad en el mes de mayo), como en la asignación de una suma fija adicional de $70.000 a los haberes mínimos (art. 1°): el mecanismo de actualización previsto en los artículos 4°, 5° y 8° significa un incremento del gasto del orden de 1,73 p.p. del PIB respecto de la fórmula vigente, mientras que los restantes 0,81 p.p. son explicados por el incremento de los haberes mínimos.
Cabe aclarar que, si bien desde 2023 se vienen otorgando bonos compensatorios todos los meses, al incorporar los $70.000 al haber se eliminaría la discrecionalidad de su asignación, por lo que su inclusión en el cuadro 4 se realizó a los fines comparativos ya que no necesariamente este costo, en caso de continuar con la fórmula del DNU 274/24, se efectivizaría todos los meses del año.
Finalmente, el gasto en asignaciones familiares como porcentaje del PIB es del orden del 0,91% para el caso de la fórmula vigente, del 0,95% en el hipotético caso de que se hubiera mantenido la fórmula de la Ley 27.609, y del 0,89% en caso de implementarse el proyecto de UP.
Impacto en el financiamiento del esquema de movilidad
Como se mencionó en el apartado sobre características del proyecto de UP, el artículo 9 prevé que la base imponible mínima y máxima para el cálculo de aportes personales se actualizarán en los mismos términos que la actualización de haberes jubilatorios.
Por tal motivo, la estimación del impacto de la modificación de dichas bases imponibles fue calculada a partir de los tramos de ingresos para trabajadores en relación de dependencia provistos por AFIP a esta Oficina. Los valores iniciales, correspondientes a noviembre de 2023, fueron proyectados a 2024 en función de la proyección de evolución del RIPTE. A partir de la alícuota general teórica del 17% (11% del SIPA, 3% INSSJP y 3% Sistema de Obras Sociales), se calculó un monto global de Aportes Personales aplicando en el escenario base los topes vigentes y en el escenario alternativo los que se obtendrían en caso de aplicarse lo dispuesto en dictamen bajo análisis.
Cabe aclarar que, teniendo en cuanta que la modificación de las bases imponibles se suele realizar por resolución de ANSeS considerando la última movilidad de las prestaciones resultante de la fórmula en vigor en cada momento, se considera a los fines metodológicos que esta situación se replicará en las actualizaciones de haberes futuras, por lo que la proyección de los topes para utilizar como base de comparación se realiza tomando la movilidad esperada según la fórmula del DNU 274/24 en el marco del escenario macroeconómico utilizado para el presente estudio.
Los resultados se encuentran expresados en porcentaje del PIB, y corresponden a todo el año 2024, incluyendo SAC.
En adición a los costos derivados por las modificaciones a la fórmula de movilidad y a la actualización del haber mínimo, el PL prevé como artículos 13 y 14, una serie de consideraciones referidas a las asignaciones para el financiamiento de las cajas previsionales provinciales. De acuerdo con lo previsto por dichos artículos, la ANSeS deberá transferir todos los meses a aquellas provincias que no transfirieron sus regímenes previsionales a la Nación, un importe equivalente a una doceava parte del monto total del último déficit anual (provisorio o definitivo) de cada una de ellas, en concepto de anticipo a cuenta del resultado definitivo.
Asimismo, se prevé que cada anticipo mensual incluirá su actualización conforme con las variaciones en el índice de movilidad jubilatoria del SIPA, calculada en base en base a la variación del índice entre el mes de julio del año al cual corresponde el último déficit determinado y el mes anterior al del pago de la cuota. Una vez determinado el resultado definitivo del déficit previsional anual, se deducirán del monto total a transferir los anticipos a valores históricos, actualizando la diferencia resultante por movilidad.
Cabe señalar que estas disposiciones estaban presentes (como artículos 92 y 93) en la Ley de Presupuesto 2023 prorrogada, aunque fueron derogadas por DNU 280/24. No obstante el presupuesto vigente del Ejercicio 2024 (que corresponde a los créditos vigentes al 31/12/23) aún contemplan como asignaciones para el financiamiento de las cajas previsionales provinciales un total de $ 122.763 millones.
A los efectos de estimar el costo fiscal asociado a estas medidas, se tomaron como punto de partida las previsiones contenidas en el proyecto de ley de Presupuesto 2024 con relación al financiamiento de las cajas previsionales provinciales, las cuales sumaban un monto de $ 204.886 millones. Dado que no se cuenta con información respecto del ejercicio al cual corresponden los déficits previsionales no resulta posible calcular el impacto de esta propuesta.
Finalmente, los restantes artículos del PL no poseen un impacto fiscal directo asociado o bien su impacto no es significativo en términos del PIB.
Características del proyecto de Ley LLA
El proyecto de Ley (PL) en consideración lleva la firma de diputados de La Libertad Avanza (LLA) posee nueve artículos. Estos artículos replican el articulado del Decreto 274/24. El primero de ellos sustituyese el artículo 32 de la Ley N° 24.241 y sus modificaciones, el cual determina que las prestaciones pertenecientes al régimen previsional público del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) serán móviles, siendo éstas las siguientes:
El texto que el proyecto de LLA propone para el artículo 32 estipula una fórmula de movilidad que se actualiza mensualmente en base al último Índice de Precios al Consumidor (IPC) publicado por el Instituto de Estadísticas y Censos (INDEC), lo que implica que, en la práctica, para cada actualización mensual de los haberes previsionales se debe considerar el IPC con dos meses de rezago.
El segundo artículo indica que esa nueva fórmula se aplicará a partir del mes de julio de 2024 y el tercer artículo que, a los efectos de la transición, en junio se aplicará la fórmula de movilidad prevista en la Ley 27.609.
El cuarto y quinto artículo refieren al otorgamiento de adelantos a cuenta de la movilidad que resulte de la aplicación de la fórmula de la Ley 27.609 en junio, los cuales se implementan en los meses de abril mayo y junio calculados según el último IPC publicado en dichos meses. Asimismo, se prevé el incremento extraordinario de 12,5% ya otorgado en el mes de abril. Dado que se trata de adelantos a cuenta, cuando se calcule la movilidad de junio según Ley 27.609, se debe comparar el producto de esos adelantos respecto al resultado de la movilidad y, si esta última es mayor, se debe adicionar la diferencia en junio. Caso contrario, no se realiza ningún reajuste.
El sexto artículo instruye al Ministerio de Capital Humano a dictar las normas complementarias necesarias para la aplicación de la ley.
Estimación del impacto fiscal del proyecto de ley de LLA
Se presenta una estimación del desempeño de la fórmula prevista en el proyecto de LLA para el ejercicio 2024, comparada sólo con la potencial continuidad de la fórmula obrante en la Ley 27.609 (dado que el proyecto de ley prevé la misma movilidad que el DNU 274/24).
Para ello, se considera un escenario de desaceleración de la inflación, un incremento de los recursos tributarios en términos nominales y una recuperación de los salarios en términos reales durante el segundo semestre del año, aunque sin alcanzar la pérdida de poder adquisitivo del primer semestre.
Tomando como base de comparación diciembre de 2023, la capacidad de compra de los haberes previsionales (y de las prestaciones vinculadas a la movilidad) alcanzarían los aumentos en los niveles de precios en el mes de mayo de 2024 con la fórmula del proyecto de LLA / DNU 274/24, mientras que en el escenario hipotético de continuar la vigencia de la fórmula prevista por la Ley 27.609 recién los alcanzaría en septiembre.
No obstante, la fórmula que otorgaría los mayores incrementos en los haberes previsionales hacia diciembre de 2024 es la de la Ley 27.609, aunque con ambas fórmulas se verificaría una mejora del poder adquisitivo respecto a diciembre de 2023, ante el escenario expuesto.
A su vez, hacia diciembre de 2024 con la aplicación del proyecto (continuidad de la fórmula del DNU) se verificaría una recomposición del poder de compra de los haberes que asciende al 9,5% en el caso del PL / DNU 274/24 y al 24,4% con la Ley 27.609.
Más allá del haber a alcanzar en el último mes del año, resulta pertinente considerar la valuación de los ingresos jubilatorios a lo largo de todo el año con cada fórmula, a los fines de evitar contemplar sólo casos específicos y puntuales en un mes. De esta manera, la siguiente tabla presenta el haber promedio mensual y el valor final total de los ingresos del año (valorizados estos últimos a precios esperados en diciembre de 2024):
| Concepto | Ley 27.609 | DNU 274/24 / Proyecto LLA |
| Haber promedio mensual | 232.397 | 248.846 |
| Valor final de los ingresos anuales sin bono | 3.021.167 | 3.235.003 |
| Bonos | 88.047 | 88.047 |
| Valor final de los ingresos anuales + bono | 4.077.733 | 4.291.568 |
Si bien, como se mencionó con anterioridad, la fórmula de la Ley 27.609 presenta un haber mensual más elevado en el mes de diciembre, al analizar el año 2024 completo el haber promedio mensual resulta mayor con la fórmula del proyecto de LLA / DNU 274/24, y la renta total alcanzada durante todo el año, valorizada a diciembre de 2024, también resulta mayor con esta última fórmula.
Costo para la APN asociado a las fórmulas
Dado que las dos fórmulas (Ley 27.609 y proyecto de LLA/DNU 274/24) sólo determinan una modificación en el cálculo de los haberes de jubilados y pensionados, los ingresos de ANSES no presentarían modificaciones, impactando únicamente por el lado de los egresos. Por lo tanto, la comparación recae en las erogaciones vinculadas al pago de prestaciones previsionales, a las asignaciones familiares y a las PNC, dado lo mencionado previamente en relación a la movilidad de estas últimas.
De verificarse las condiciones del escenario macroeconómico descripto, las erogaciones en concepto de prestaciones previsionales, asignaciones familiares y PNC para el Ejercicio 2024 representarían 6,19% del PIB (6,83% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año) en el supuesto de que se hubiera mantenido la fórmula prevista en la Ley 27.609.
Para el caso de la fórmula del proyecto de LLA / DNU 274/24, las erogaciones como porcentaje del PIB serían de 6,49% (6,88% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año); es De verificarse las condiciones del escenario macroeconómico descripto, las erogaciones en concepto de prestaciones previsionales, asignaciones familiares y PNC para el Ejercicio 2024 representarían 6,19% del PIB (6,83% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año) en el supuesto de que se hubiera mantenido la fórmula prevista en la Ley 27.609.
Para el caso de la fórmula del proyecto de LLA / DNU 274/24, las erogaciones como porcentaje del PIB serían de 6,49% (6,88% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año); es relacionado con los haberes previsionales, tales como pensiones, retiros y subsidios, así como las retroactividades reconocidas en sede administrativa o judicial, emergentes de una sentencia de reajuste de haberes previsionales, y los intereses accesorios a dichos créditos.
A continuación, el artículo 8º dispone que toda persona que alcance la edad mínima jubilatoria establecida en 60 años para las mujeres y 65 años para los varones con independencia de la cantidad de períodos aportados, o que reúna 30 años de aportes al SIPA con independencia de su edad, podrá acceder a la jubilación a que hacen referencia los artículos 3º y 4º, mientras que el artículo 9º prevé que las disposiciones establecidas en los artículos precedentes no serán de aplicación en aquellos casos que existan condiciones más favorables al beneficiario.
Con relación al financiamiento (artículos 10 a 19), en primer lugar, el artículo 10 dispone nuevas alícuotas para las Contribuciones Patronales a los distintos subsistemas del Sistema de Seguridad Social.
El artículo 11 dispone la restitución de los Aportes Personales a los valores previos a las rebajas efectuadas en 1993. En consecuencia, el Cuadro expuesto a continuación compara las alícuotas vigentes y las propuestas por el PL, entendiendo que estos serían los vigentes en 1992.
Al artículo 12 dispone la anulación de las rebajas y modificaciones a los derechos de exportación y los beneficios impositivos en favor de las empresas operados desde diciembre de 2015, hayan sido establecidos a través de decreto o mediante ley.
El artículo 13 establece que los recursos que surjan de establecido en los artículos 12 y 14 tendrán como destino específico el financiamiento del sistema previsional.
El artículo 14 se refiere a la registración laboral. Dispone al respecto que todo trabajador o trabajadora cuya relación laboral no estuviese registrada o lo estuviera de manera deficiente, podrá denunciar a su empleador al Ministerio de Trabajo mediante una simple nota escrita, un telegrama obrero o una carta documento e intimar a su empleador para que regularice la situación de manera inmediata.
El artículo 15 garantiza estabilidad laboral y de las condiciones de trabajo por 48 meses a quienes hubieran realizado la denuncia contemplada en el artículo 1419, mientras que el artículo 16 dispone que la regularización de la situación laboral no releva al empleador de las deudas contraídas con los trabajadores y el Sistema de Seguridad Social, y establece que la reglamentación definirá un esquema de multas cuya recaudación se destinará al financiamiento del SIPA.
Al artículo 17 duplica las alícuotas para el Pago del Impuesto las Ganancias para todas las sociedades de capital y empresas constituidas en el país y establecimientos estables ubicados en el país. Los recursos que ello genere serán destinados al financiamiento del sistema previsional.
El artículo 18 crea un nuevo impuesto, consistente en el 40% de la ganancia obtenida por intereses de las Letras de Liquidez (Leliqs), pases remunerados y de todo otro instrumento de carácter similar emitido por el BCRA. No se dispone un destino para este nuevo impuesto, por lo que tendría carácter de coparticipable.
El artículo 19 dispone que, de ser necesario, las prestaciones previsionales y de la Seguridad Social serán financiadas con rentas generales del Tesoro Nacional y que se establecerán impuestos progresivos al capital y a la propiedad hasta satisfacer las necesidades de financiamiento que surjan de las reformas planteadas en el proyecto de ley.
Los artículos 20 y 21 se refieren a las jubilaciones y pensiones de privilegio, derogando los regímenes previstos en las leyes 21.540, 22.430, 22.731 y 24.018 y estableciendo que a las personas comprendidas en los mismos les resultarán aplicables las previsiones de la Ley 24.241 del SIPA.
Por artículo 22 se derogan todas las disposiciones en las normas legales en vigencia que contradigan el contenido de la presente ley, mientras que el artículo 23 prevé que la entrada en vigencia de la ley será a partir del día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial.
Estimación del impacto fiscal de proyecto de Ley FIT
Se presenta una estimación del desempeño de la fórmula prevista en el proyecto del FIT para el ejercicio 2024, comparada tanto con la continuidad de la aplicación del DNU 274/24 como con la potencial continuidad de la fórmula obrante en la Ley 27.609.
Con relación al proyecto de ley, la estimación sólo contempla lo estipulado en los artículos 1° y 2°, dado que esta oficina no cuenta con información referida a la situación laboral previa a la jubilación de los actuales beneficiarios del SIPA, necesaria para evaluar el impacto del artículo 3°. Por tal motivo, a los fines metodológicos se considera la proporcionalidad actual de los haberes como unidad de medición.
Por otra parte, se aclara si bien a los fines metodológicos se considera que la nueva movilidad entraría en vigor a partir de mayo de 2024, teniendo en cuenta que el PL prevé que el nuevo haber mínimo incluido en el artículo 1º se aplica desde abril, dado que como criterio metodológico se consideró que el PL entraría en vigor en mayo, se actualiza el valor propuesto para abril por IPC y se lo comienza a aplicar en mayo.
Con la fórmula del DNU 274/24 vigente, la evolución nominal de los haberes previsionales alcanzaría los aumentos en los niveles de precios en el mes de mayo de 2024, mientras que en el escenario hipotético de continuar la vigencia de la fórmula prevista por la Ley 27.609 recién los alcanzaría en septiembre (siempre tomando como base de comparación diciembre 2023). En contraste, el nuevo piso para el haber mínimo y la suba proporcional para el resto de los haberes que prevé el proyecto del FIT significa una recomposición en términos reales del orden del 316% a partir del mes de mayo (mes que se toma como de aplicación de la ley).
A su vez, hacia diciembre de 2024 con la aplicación del proyecto se verificaría una recomposición del 409% en el poder de compra de los haberes, del 9,5% con el DNU 274/24 y del 24,4% con la Ley 27.609. Cabe advertir que la marcada diferencia entre el proyecto de ley del FIT y los otros dos escenarios tiene origen en la suba en el haber mínimo prevista en el artículo 1º y, en forma proporcional, en el resto de los haberes, y no con el mecanismo de actualización.
En efecto, dejando de lado la suba en el piso de los haberes, el mecanismo de actualización previsto en el artículo 2º significa una recomposición de haberes del orden del 27,3%. Esta recomposición resulta superior a la fórmula del DNU 274/24 y similar a la de la Ley 27.609 ya que toma el mayor valor entre la variación del IPC y la variación del RIPTE, y en el escenario macroeconómico analizado, este último crece por sobre los precios en el segundo semestre de 2024.
Más allá del haber a alcanzar en el último mes del año, resulta pertinente considerar la valuación de los ingresos jubilatorios a lo largo de todo el año con cada fórmula, a los fines de evitar contemplar sólo casos específicos y puntuales en un mes. De esta manera, la siguiente tabla presenta el haber promedio mensual y el valor final total de los ingresos del año (valorizados estos últimos a precios esperados en diciembre de 2024):
| Concepto | Ley 27.609 | DNU 274/24 | Proyecto de ley FIT |
| Haber promedio mensual | 232.397 | 248.846 | 865.698 |
| Valor final de los ingresos anuales sin bono | 3.021.167 | 3.235.003 | 11.254.069 |
| Bonos | 88.047 | 88.047 | 0 |
| Valor final de los ingresos anuales + bono | 4.077.733 | 4.291.568 | 11.254.069 |
Al analizar el año 2024 completo, el mayor haber promedio mensual se observa con la fórmula del proyecto y el menor con la fórmula de la Ley 27.609.
Costo para la APN asociado a las fórmulas
En este punto se aborda el impacto de los tres mecanismos de determinación de haberes jubilatorios (Ley 27.609, DNU 274/24 y proyecto de Ley) sobre erogaciones vinculadas al pago de jubilaciones y pensiones del SIPA, pensiones no contributivas y asignaciones familiares. Cabe mencionar que el proyecto no especifica que el nuevo mecanismo de actualización aplicará también sobre las asignaciones familiares (es decir, no se sustituye la redacción del artículo 1º de la Ley 27.160 de movilidad de las asignaciones familiares, que prevé que las mismas se actualizarán conforme al índice previsto en el artículo 32 de la Ley 24.241). No obstante, en ese apartado se las considera en el costeo que implicaría incorporarlas en dicho mecanismo.
Por otra parte, el proyecto del FIT contiene una serie de propuestas referidas al financiamiento de la medida de índole tributaria, las cuales serán abordadas en forma separada.
De verificarse las condiciones del escenario macroeconómico descripto, las erogaciones en concepto de prestaciones previsionales, asignaciones familiares y PNC para el Ejercicio 2024 representarían 6,19% del PIB (6,83% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año) en el supuesto de que se hubiera mantenido la fórmula prevista en la Ley 27.609.
Para el caso de la fórmula del DNU 274/24, las erogaciones como porcentaje del PIB serían de 6,49% y 7,14% si se considera el otorgamiento de bonos todos los meses de año); es decir, 0,30 puntos porcentuales (p.p.) más que en el escenario de la Ley 27.609 (+0,31 p.p. en prestaciones previsionales, -0,03 p.p. en asignaciones familiares20 y +0,03 p.p. en PNC).
En tanto, la fórmula prevista en el presente proyecto de Ley determina un gasto equivalente a 21,50% del PIB, lo que implicaría 14,67 p.p. más que con la Ley 27.609 y 14,36 p.p. más que con la fórmula del DNU 274/24. Si se lo analiza por componente, en prestaciones previsionales el proyecto bajo análisis resultaría en un gasto de +14,01 p.p. respecto a la Ley 27.609 y de +13,71 p.p. respecto al DNU; en asignaciones familiares de -0,06 respecto a la Ley 27.609 y de -0,02 respecto al DNU 274/24 y; en PNC de +1,36 respecto a la Ley 27.609 y de +1,33 respecto al DNU 274/24.
Cabe aclarar que a partir de la suba del haber mínimo al valor de la canasta básica de adulto mayor prevista en el artículo 1° del proyecto de ley, se asume que no resultaría necesario el otorgamiento de bonos compensatorios para los jubilados y pensionados de menores ingresos.
Impacto del financiamiento del esquema de movilidad
En esta sección se presentan los resultados del ejercicio de estimación de impacto de los artículos sobre financiamiento (10 a 19) del proyecto bajo análisis, que modifica tributos vigentes y crea uno nuevo (art. 18). El costeo presentado en esta sección no incluye previsiones sobre los recursos derivados de las medidas dispuestas en los arts. 14 y 15, ya que esta Oficina no dispone de los elementos necesarios para poder estimar el nivel de regularización de empleo y de los recursos en materia de Aportes, Contribuciones y multas que ello acarrearía. Tampoco se incluye un cálculo del impacto de la anulación de los “beneficios impositivos en favor de las empresas” mencionado en el artículo 12, al no estar identificado el universo de beneficios que se estaría eliminando, ni el plazo para el que dicha anulación aplicaría.
Por otro lado, siguiendo la metodología habitual de la Oficina de Presupuesto del Congreso, el cálculo de impacto presentado fue elaborado bajo el supuesto de “no cambio de comportamiento de los agentes”.