El 24 de agosto de 1994, un grupo de más de 300 convencionales constituyentes argentinos -intentando emular algunos a aquellos “pergaminos” que acreditaron Juan María Gutiérrez y José Benjamín Gorostiaga, en 1853- juraban (junto a las cabezas de los poderes constituidos: los titulares de ambas cámaras legislativas, el presidente de la Nación y el titular de la Corte Suprema de Justicia nacional) el texto ordenado y reformado de la Constitución Federal enmendada. 

La reforma fue acordada entre Carlos Menem y Raúl Alfonsín.

Consenso inusual y legitimidad republicana y democrática

A contrario de los procesos constituyentes inmediatos -en 1949 y 1957, sin considerar las situaciones excepcionales generadas por los regímenes de facto entre 1955-58, 1966-73 y 1976-83- la convención celebrada gozó de una legalidad y legitimidad indiscutida. Y así fue integrada aún por aquellos sectores ideológicos de distintos extremos del arco político-partidario argentino como fácilmente podemos advertir.

El denominado “Pacto de Olivos” (suscripto entre el entonces jefe del Estado, Carlos S. Menem y su antecesor, y líder de la opositora Unión Cívica Radical, Raúl R. Alfonsín), celebrado a fines de 1993, había concretado su aspiración. Los acuerdos entre gobernantes y dirigentes políticos -ratificados o rechazados luego por los pueblos- conforman la esencia de la convivencia democrática y pluralista.

Ese consenso obtenido hace tres décadas, volcado prolijamente en la ley de declaración de necesidad de la reforma (votada por el Congreso en impecable rol preconstituyente), derivó luego en los comicios para convencionales, y donde la ciudadanía tuvo la primera oportunidad de expresarse -libremente y sin proscripciones, como desde 1983- respecto de la delicada y sustanciosa cuestión institucional. Después, vino la redacción y el armado de la letra fina y la celebración de los debates, alternados entre Paraná y Santa Fe, y -por fin- la sanción y jura del texto reformado. 

Las reformas en el nuevo texto

Publicada en el boletín oficial del 23 de agosto de 1994, la Carta Magna -ahora con 129 artículos y 17 cláusulas transitorias- contiene no pocas disposiciones sobre:

– Fortalecimiento del régimen federal y de la autonomía municipal;

– Acortamiento del mandato presidencial (de 6 a 4 años), elección directa y popular -con supresión de los colegios electorales provinciales- y posibilidad de reelección por un solo período consecutivo más;

– Una segunda vuelta o balotaje -para la elección anterior- cuando en la primera vuelta el binomio postulado no alcanzase el 45 % de los votos o la distancia entre dicho binomio y el segundo no fuera de 10 o más puntos porcentuales ;

– elección directa del Senado y reducción del mandato de los senadores (de 9 a 6 años) con tres miembros, dos por la mayoría y el restante por la minoría político-partidaria;

– Eliminación de la cláusula que imponía la confesionalidad del presidente de la Nación;

– Creación del Jefe de Gabinete de Ministros, con responsabilidad política ante el Parlamento, con la finalidad de atenuar los efectos nocivos del denominado hiperpresidencialismo histórico argentino;

– Elección directa del jefe de gobierno de la ciudad de Buenos Aires;

– Delegación legislativa de facultades, en casos determinados, por cierto plazo y marco acotado;

– Transparencia y mayoría calificada para la designación de magistrados federales y del ministerio público, exigiéndose dos tercios en el acuerdo senatorial para la Corte -en sesión pública, convocada al efecto- y propuesta vinculante (en dupla o terna) del Consejo de la Magistratura para jueces inferiores;

– Constitucionalización de la Auditoría General de la Nación (fijando su conducción por el partido político de oposición con mayor representación parlamentaria);

– Regulación constitucional de los partidos políticos, y mayoría gravosa y/o calificada para reformas legislativas en materia electoral y/o de partidos políticos;

– Instituto excepcional de la intervención federal a las provincias, como indudable atribución parlamentaria;

– Extensión del período ordinario de sesiones del Congreso (marzo-noviembre);

– Constitucionalización de la restricción y reputación de las facultades presidenciales respecto de los decretos de necesidad y urgencia, la legislación delegada y la promulgación parcial de leyes;

– Nuevo status jurídicoinstitucional para la ciudad porteña: la autonomía, aunque acotada aún;

– Nuevos controles y límites al Poder Ejecutivo, y respecto de la administración del sector público: creación del Consejo de la Magistratura (para la selección transparente y por concursos de candidatos a los cargos vacantes, para la administración de los recursos del Poder Judicial, y para el procedimiento de remoción a través del jurado de enjuiciamiento), del Ministerio Público extrapoder, jerarquización del Defensor del Pueblo de la Nación;

– imprescindible acuerdo senatorial para designación de directivos del Banco Central y demás funcionarios de organismos de control (auditores generales de la Nación, con excepción del titular del cuerpo que lo postula el partido mayor de oposición legislativa);

– Reconocimiento del derecho a preservar las fuentes de información periodística; – nuevos mecanismos de democracia semidirecta, como la iniciativa popular y la consulta popular;

– actualización y modernización de las amplias y trascendentes atribuciones del Congreso, rediseñando su vasta competencia y optimizando el funcionamiento de las cámaras para mejorar la eficiencia legislativa (hoy artículo 75) y del Poder Ejecutivo nacional (hoy artículo 99);

– Jerarquización de tratados internacionales relativos a derechos humanos;

– Defensa del orden constitucional, con sanciones institucionales gravísimas para responsables de eventuales interrupciones de la constitucionalidad;

– Preservación del medio ambiente y los recursos naturales, y del patrimonio natural y cultural;

– Reconocimiento de la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas;

– Defensa y protección de los derechos del consumidor y usuario de bienes y servicios, y de la libre competencia;

– Jerarquización de los institutos garantistas del hábeas corpus, hábeas data y la acción de amparo;

– Igualdad real de las mujeres;

– Gratuidad de la educación y afirmación de la identidad cultural.

Readecuaciones y complementaciones aún pendientes

El saldo deudor del texto no es menor y traslada el mayor protagonismo institucional al Congreso de la Nación. Este poder del Estado es quien debe concretar y/o plasmar, en la realidad cotidiana, muchas de las inserciones llevadas en 1994 a la Carta Magna. Lo hizo y lo hará reglamentando -en caso de vacío o inexistencia- y/o adecuando legislativamente -cuando tiene lugar un texto preexistente, o una legislación análoga- el denominado «espíritu de la reforma». Todo ello en procura de la imprescindible seguridad jurídica y de la salud institucional de la República. Debe sustraerse el órgano legisferante de abusar de mayorías parlamentarias circunstanciales, que quizá -con relación a varios institutos y/o incorporaciones- concluyan desvirtuando la voluntad del constituyente. Acerca de las materias pendientes, cabe señalar que la sociedad aguarda modificaciones, adecuaciones y/o leyes nuevas sobre: – establecimiento del «juicio por jurados» (cuya demora proviene desde la fundación misma del estado constitucional de derecho, en 1853); – coparticipación federal de impuestos (para superar el desprolijo, provisorio y quizá injusto acuerdo marco, que viene prorrogándose desde hace años sin muchas posibilidades de discusión por parte de las provincias); – precisiones sobre la competencia de las provincias en defensa del medio ambiente, educación primaria y secundaria, la salud y los derechos de la previsión social; – plenitud de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, y pautas acerca de la autonomía municipal expresamente reconocida; – nuevos institutos para el regionalismo y la integración; – transparencia y democratización de los partidos políticos -con rango constitucional, desde 1994-; – nuevo sistema electoral, con mayores posibilidades y/o opciones para el ciudadano elector; – garantistas marcos regulatorios para los diversos servicios públicos aún no establecidos; – adecuación republicana de la ley 26.122 -que constituye la Comisión Bicameral Permanente, cuya regulación preveerá la «manifestación expresa» de la voluntad de cada cámara y el valor legislativo de la inacción congresual- para control legislativo de las «atribuciones legislativas de excepción» (decretos de necesidad y urgencia, aquellos que ejercitan facultades delegadas y acerca de los que promulgan parcialmente leyes); – análisis, consideración exhaustiva y eventual ratificación o no de las facultades legislativas delegadas por el Parlamento en el Ejecutivo, desde 1853 y hasta 1994 (cuando se ha prorrogado -ya en muchas oportunidades la vigencia de casi 2000 normas); – acción de amparo, acorde a la amplitud reconocida por el Texto Fundamental, entre otros institutos.

El rol del Poder Legislativo federal: el protagonista de mayor trascendencia republicana. El consenso alcanzado trabajosamente en 1994 (ese «reconocimiento» mutuo y recíproco entre los diversos constituyentes, pertenecientes a las distintas fracciones ideológicas y partidarias) debe resultar ahora adecuadamente completado por el Poder Legislativo de la Nación. ¿Cómo será eso? se me preguntará: pues alcanzando en las Cámaras idénticas «posturas comunes» y procurando cada vez más acabadamente plasmar -en la realidad de las cosas- el espíritu de la letra del texto y «del constituyente», sin atajos ni mañas legislativas.

Ahora bien, si el titular del Ejecutivo nacional -ungido primer magistrado, en la segunda vuelta presidencial de noviembre de 2023- dedica tiempo a insultar a los Congresistas de la Nación cada vez que se vota un proyecto de ley que le disgusta, estamos en problemas institucionales.

El dictado de decretos de necesidad y urgencia no debe ni puede resultar una opción legislativa, ni una vía ordinaria acorde a la Carta Magna . Y regulando -muchos de ellos- materias de trascendencia donde la pluralidad, el debate parlamentario y la opinión pública han estado ausentes o han llegado cuando la norma ya estaba en vigor. La discreción y la voluntad unilateral han reemplazado a la del conjunto de los sectores político-partidarios -representados en el Congreso por voluntad del pueblo ciudadano- del más amplio espectro ideológico argentino y a sus decisiones resueltas por el voto mayoritario y el muchas veces logrado consenso». Ha sido nuestro Alto Tribunal, quien ha precisado ciertas pautas para habilitar una facultad que intrínsecamente debe resultar muy acotada. Y si cierta discrecionalidad continúa, deberá nuestra Corte acentuar los límites por la propia supervivencia del sistema divisorio de poderes en el marco republicano. 

¿Qué saldo nos deja la reforma? 

Muchas voces se alzan ahora sentenciando -en breve y simbólica síntesis- que «la modificación de la Carta Magna no mejoró la institucionalidad». Pues manos a la obra señores dirigentes; porque lo que resta no es imposible. Resultará difícil, sí -es natural-… más nunca será imposible.

Lo que nadie podrá negar es el amplio, diverso y omnicomprensivo abanico progresista de incorporaciones constitucionales que, reglamentándolas conforme al espíritu del constituyente, preconizan una mucho más igualitaria y democrática República para “todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”. Continuemos trabajando para ese logro.

“… Es la Constitución un legado de sacrificios y de glorias, consagrado por nuestros mayores a nosotros y a los siglos por venir; que ella dio cuerpo y espíritu a nuestra Patria hasta entonces informe, y que como se ama la tierra nativa y el hogar de las virtudes tradicionales, debe amarse la Carta que nos engrandece y nos convierte en fortaleza inaccesible a la anarquía y al despotismo”

Joaquín V. González.

“Manual de la Constitución Argentina”; 1897

Néstor Fabián Migueliz es abogado, investigador y docente. Asesor Legislativo Prosecretaría Parlamentaria – H. Senado de la Nación.