Argumentando que la Ley de Movilidad Previsional conspira contra el equilibrio fiscal, el presidente reaccionó enfáticamente contra el Congreso. Desde IDESA sostienen que con la cabeza más fría, Milei se daría cuenta que la ley, al consolidar la licuación de las jubilaciones sufrida desde el 2017, es una oportunidad inédita para darle sostenibilidad al superávit fiscal.
La ley fue aprobada por dos tercios en ambas cámaras.
En marzo del 2024 el Gobierno modificó, mediante el decreto de necesidad de urgencia (DNU) 274/24, la fórmula de movilidad previsional. Se estipuló que a partir de abril los haberes previsionales se ajustarán mensualmente según la tasa de inflación de 2 meses atrás. Esto significa que las jubilaciones no recuperarán más la perdida en términos reales sufridas desde el 2017 hasta el 2023 que fue del orden del 35%. Además, para el mes de enero 2024, el DNU fijó un ajuste de 12,5% cuando la inflación de ese mes fue de 20,6%.
El Congreso –con votos de la oposición y de los aliados al Gobierno– sancionó una ley respetando la nueva fórmula de movilidad de la administración Milei, pero estipulando que todas las jubilaciones deben ajustarse en el faltante para llegar al 20,6% de enero, esto es, un 7,2%. Además, estableció que el haber mínimo tendrá una garantía equivalente a la Canasta Básica Total (CBT) adulto equivalente y que una vez al año las jubilaciones se ajustarán por el 50% de lo que haya crecido el salario real, si creció. El presidente Javier Milei se enojó y dijo que vetará esta ley porque atenta contra el equilibrio fiscal.
¿La ley atenta contra el equilibrio fiscal? En base a datos de la Secretaría de Seguridad Social, IDESA realiza las siguientes estimaciones:
El aumento del 7,2% de todas las jubilaciones implica un aumento del gasto previsional del orden del 0,32% del PBI.
La garantía de la Canasta Básica Total implica un aumento de aproximadamente 0,08% del PBI.
El Gobierno está otorgando discrecionalmente un bono de $70.000 a los que reciben los haberes más bajos que representa un gasto de aproximadamente 0,7% del PBI.
Estos datos muestran que la aplicación de la ley sancionada en el Congreso representa un aumento de gasto previsional de alrededor de 0,4% del PBI. En paralelo el gobierno viene pagando discrecionalmente el bono con un costo de aproximadamente 0,7% del PBI. Esto implica que, rediseñando el bono, se puede compensar los aumentos que fija la ley. Es decir, es posible aplicar la ley sin causar un impacto desequilibrante en las cuentas públicas.
El haber mínimo actual es de $225 mil y el bono es de $70 mil totalizando $295 mil. El bono se otorga de manera indiscriminada a todos los jubilados y pensionados, contributivos y no contributivos, que cobran menos de $295 mil. Hay muchos jubilados y pensionados que reciben el bono teniendo otras fuentes de ingresos, sean previsionales, laborales, familiares o provenientes de rentas de activos. Estos jubilados y pensionados no viven solo de la jubilación o pensión mínima. Esto da la oportunidad de ahorrar recursos aumentando la equidad. Para esto, hay que focalizar el bono en aquellos beneficiarios adultos mayores que tienen como única fuente de ingreso el haber previsional y dejar de pagarlo a los beneficiarios que no se encuentran en situación de vulnerabilidad.
En el corto plazo, con una adecuada instrumentación, la ley puede ser neutral para las cuentas públicas. Lo más importante es que en el largo plazo la ley tiene impactos muy positivos en favor de la sostenibilidad del equilibrio fiscal. En primer lugar, porque la fórmula convalidada por ley es más robusta jurídicamente que la precariedad que subyace en un DNU. En segundo lugar, porque se convalida la licuación de gasto previsional que se produjo entre los años 2017 y 2023. Es una baja estructural de más de un tercio en el gasto previsional que contribuye decisivamente al ordenamiento de las cuentas públicas.
IDESA considera muy meritorio que el Gobierno haya adoptado como meta no negociable el equilibrio fiscal. También que se imponga al Congreso la regla de que los proyectos deben contemplar su financiamiento. Este énfasis probablemente explique la inmediata y enfática reacción negativa del presidente contra la ley del Congreso. Sin embargo, con una evaluación más objetiva aparecen sólidas evidencias respecto a la conveniencia de promulgar la ley. No solo porque en el corto plazo se puede evitar el aumento del gasto público con una correcta instrumentación, sino también porque para el largo plazo permite salir de la precariedad jurídica del DNU y consolidar una baja estructural del gasto previsional. Según el estudio de IDESA, es un paso imprescindible para cumplir con las metas previstas en el Acta de Mayo de reducir el gasto público total al 25% del PBI y garantizar un equilibrio fiscal sostenible en el tiempo.
Con el argumento de cuidar el superávit fiscal el presidente Milei amenaza con vetar el proyecto de ley que modifica la movilidad. Sin embargo, el proyecto protege más las cuentas públicas que el DNU del Gobierno, señala el informe elaborado por ese organismo privado.
El Gobierno nacional sancionó en marzo el decreto de necesidad de urgencia N° 274/24 modificando la fórmula de movilidad previsional. Estipuló que las jubilaciones se ajustarán mensualmente con la tasa de inflación de 2 meses atrás. Como la nueva fórmula se comenzó a aplicar en abril, las jubilaciones se actualizaron con la inflación de febrero.
Esto generó una inconsistencia debido a que, en marzo, con la vieja fórmula, se aplicaron actualizaciones que tomaron variaciones hasta diciembre 2023. Así, el DNU cubre parcialmente el “bache” de enero 2024 ya que para abril, además de la inflación de febrero, se sumó otro aumento, por única vez, de 12,5%, cuando la inflación en enero fue del 20,5%.
La intencionalidad del Gobierno al fijar arbitrariamente un incremento muy por debajo de la inflación de enero es contribuir al superávit fiscal, señala el informe de IDESA conocido esta semana. Allí se indica que la contrapartida es que potencia las debilidades jurídicas del DNU. Con la intención de corregir esta situación –que es fuente generadora de alta judicialidad– la oposición avanzó con la media sanción de un proyecto de ley estipulando que el aumento por única vez en abril sea igual a la inflación de enero. Esto reduce los riesgos de litigiosidad, pero aumenta el gasto público. La reacción del presidente Javier Milei fue amenazar con vetar la ley si sale sancionada.
La pregunta que se hace IDESA es cuál de las dos alternativas es más consistente con el objetivo de un superávit fiscal sustentable. Para responderla sirve el siguiente ejercicio elaborado por el Instituto:
Estos datos muestran que el proyecto de ley aprobado en Diputados mantiene la fuerte licuación que se produjo en el gasto previsional desde el 2017, con la crisis inflacionaria que se desató en el 2018 y que persiste hasta la actualidad. Desde este punto de vista, IDESA indica que el proyecto no aparece como desestabilizante de las cuentas públicas. Por el contrario, mantiene el gasto previsional muy por debajo de los niveles históricos.
Pero, además, la expansión del gasto que implica hacer un empalme más consistente con la vieja fórmula es menor a las erogaciones que demanda el bono de $70 mil que se le viene pagando a los haberes más bajos. Como este bono es definido discrecionalmente por el Poder Ejecutivo, cabe la posibilidad de que, por decreto simple, se establezca una regla de pago del bono más restrictiva que focalice mejor entre los beneficiarios más vulnerables. De esta forma, se podría lograr un ahorro similar que compense el mayor costo que genera la nueva regla de movilidad del proyecto de Diputados.
Para disipar polémicas en torno al proyecto de ley de Diputados hay que tener en cuenta que la contabilidad pública, a diferencia de la privada, registra el gasto de un juicio cuando se paga, no cuando se produce el hecho que lo genera. Esto es consecuencia de que en el Estado no se contabilizan las previsiones durante el periodo en el que el gasto se devenga como ocurre en el sector privado. Al no registrar previsiones por juicios de movilidad, se sobrevalora el superávit fiscal que se logra con el DNU. Por el contrario, el proyecto de Diputados, al reducir los riesgos de juicios, no genera “erogaciones ocultas” por futuros juicios.
Planteada objetivamente la comparación, el proyecto de Diputados preserva más el superávit fiscal que el DNU. La razón es que hay una frondosa jurisprudencia que advierte que la movilidad tiene que ser regulada por ley y que el ensamble con la fórmula que se sustituye tiene que ser consistente. El DNU por su naturaleza jurídica y su empalme arbitrario crea un campo extremadamente fértil para que florezca la litigiosidad. El proyecto de ley corrige esta debilidad jurídica, mantiene el gasto muy por debajo del promedio histórico y permite que el mayor costo pueda ser compensado con el rediseño del bono.
El Gobierno impulsó el congelamiento de las remuneraciones de legisladores y altos funcionarios. El objetivo es el ahorro fiscal. El resultado será el contrario, advierte IDESA, entidad para la cual bajas remuneraciones profundizan la mediocridad y la mala gestión del Estado. Hay que tener un Estado ordenado y eficiente con funcionarios bien pagos.
En el marco de fuertes polémicas el Gobierno presionó y logró que el Congreso retrotraiga una actualización en la dieta de los legisladores. Esto derivó en la denuncia de que el Poder Ejecutivo no estaba siguiendo la misma regla con los sueldos de los altos funcionarios. En respuesta a la escalada del conflicto, el presidente Javier Milei dispuso también congelar las remuneraciones en los cargos directivos del Ejecutivo y pedir la renuncia del secretario de Trabajo. El argumento para sostener estos planteos es que “la política” tiene que dar el ejemplo y hacerse cargo de la mayor parte del ajuste fiscal.
Simultáneamente, el Ministerio de Economía volvió a anunciar superávit fiscal en febrero. En el bimestre enero y febrero el superávit primario fue de aproximadamente $3 billones y el superávit financiero (luego del pago de intereses) de $800 mil millones. Es muy marcado el contraste con el primer bimestre del año pasado cuando el resultado primario era de un déficit de -$400 mil millones y el resultado financiero de un déficit de -$1 billón.
Para el instituto IDESA, la pregunta que cabe hacerse es si hay conexión entre el ajuste a los sueldos de los funcionarios públicos y la generación de superávit fiscal. Para ello IDESA remarca estos datos vigentes en febrero 2024:
La dieta de un legislador es en promedio de aproximadamente $2,8 millones y hay 329 legisladores, por lo que el gasto mensual en dietas es de unos $900 millones.
El gasto primario nacional en febrero 2024 ascendió a $4 billones.
Esto implica que el gasto en las dietas de legisladores representa apenas el 0,02% del gasto primario nacional.
Estos datos muestran para IDESA que la incidencia en el gasto de las dietas de los legisladores es insignificante dentro del total del gasto público. Incluso es poco relevante dentro de las erogaciones del Congreso. Los legisladores son una parte menor del plantel de aproximadamente 14 mil empleados que tiene el Congreso. Desde el punto de vista fiscal IDESA recuerda que resulta mucho más importante corregir los excesos de empleo –por ejemplo, la biblioteca tiene 4.000 empleados– que congelar las dietas. Es una medida atractiva para congraciarse con la gente, pero contraria al objetivo de bajar el gasto público de manera sostenida.
En este marco, el informe de IDESA advierte que una buena práctica de recursos humanos es contar con funcionarios probos, honestos y calificados, en la cantidad estrictamente necesaria y comprometidos con ordenar y mejorar el funcionamiento del Estado. Una condición necesaria para lograr este objetivo es una remuneración acorde a estos requisitos. Por eso, congelar salarios, particularmente en un contexto de muy alta inflación como el actual, va en contra del objetivo de equilibrar las cuentas públicas porque se deteriora la posibilidad de generar buena gestión en el Estado.
En lo que va de 2024, la mayor reducción del gasto público se dio en las jubilaciones, no en los salarios públicos. En general, el ajuste se hizo aumentando el gasto público por debajo de la inflación. Dentro de esta licuación de gasto público, la pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones representa aproximadamente la mitad. Menor incidencia tuvieron la disminución de transferencias a provincias (18% del total de la reducción del gasto) y del gasto en empleados públicos (14% de la caída). Una de las principales debilidades y fuentes de preocupación es que cuando baje la inflación –que es el objetivo buscado con el superávit– el gasto público volverá a crecer. Para lograr un superávit más genuino y sostenible, IDESA considera imprescindible un ordenamiento integral del Estado, donde la profesionalización de la gestión pública es central. La excelencia en la gestión del Estado es lo opuesto a salarios congelados con exceso de empleo público.
El informe elaborado por IDESA concluye con la siguiente sentencia: “Cambiar la organización del Estado es un desafío enorme. Se necesitan equipos con altas calificaciones y compromiso, con capacidad para innovar, romper inercias y combatir intereses espurios. Congelar arbitrariamente sus remuneraciones es un oportunismo que distrae la atención y hace mucho más difícil llegar a la meta del equilibrio fiscal sostenible con eficiencia y profesionalismo en la gestión pública”.
La ley ómnibus limita parcialmente las retenciones bancarias de impuestos. Para IDESA, esto será cuestionado por las provincias que se sostienen con las retenciones de Ingresos Brutos, por lo que recomienda como una mejor opción es disponer la eliminación total de retenciones y ofrecerles a las provincias que la AFIP recaude Ingresos Brutos junto con el IVA.
Una de las principales distorsiones que cobija el sistema tributario argentino son los regímenes de pago anticipado del Impuesto sobre los Ingresos Brutos que actúan mediante retenciones sobre pagos hechos con transferencias bancarias, tarjetas de débito y crédito y billeteras virtuales. Estos regímenes promueven el uso de dinero en efectivo ya que aumentan los costos del uso de dinero digital. Además de incentivar un mecanismo de pagos muy ineficiente, lo más dañino es que generan evasión impositiva, advierte el Instituto de Desarrollo Social Argentino (IDESA).
La ley ómnibus aborda este importante tema en el artículo 213. La intención sería eximir de las retenciones bancarias a los contribuyentes más pequeños. El planteo es parcial ya que beneficiaría a un universo relativamente bajo de contribuyentes. Es decir que dejaría gran parte del perverso esquema de retenciones bancarias activo. La segunda debilidad importante es que son altas las probabilidades de que las provincias, que usan intensamente las retenciones bancarias para recaudar Ingresos Brutos, cuestionen el artículo.
Para entender la posición de las provincias respecto a las retenciones del Impuesto a los Ingresos Brutos sirve analizar la importancia que dichas retenciones tienen para las finanzas públicas provinciales. En este sentido, según datos oficiales, para el conjunto de las provincias se observa que:
Del total de los impuestos provinciales, el 78% se recauda con Ingresos Brutos.
De total de Ingresos Brutos, el 57% se obtiene por regímenes de retención.
Dentro del 57% de regímenes de retención, 36 puntos porcentuales son retención mandadas a hacer a los bancos, a tarjetas de créditos y a billeteras virtuales.
Estos datos muestran que los regímenes de retenciones bancarias son muy importantes para las provincias. De manera sintética, aproximadamente 1 de cada 3 pesos de Ingresos Brutos se recauda a través de retenciones sobre movimientos bancarios, tarjetas y billeteras virtuales.
Sostiene IDESA que se trata de una evidencia contundente de que es previsible un fuerte rechazo provincial a la limitación de su uso y que, si se aprueba el artículo tal como está planteado, es muy probable que rápidamente aparezcan planteos judiciales.
“El Congreso tiene la oportunidad de hacer un aporte muy positivo para el desenvolvimiento de la economía mejorando el diseño de la norma -plantea el instituto-. El objetivo debería ser que el sistema de pagos no sea distorsionado por mecanismos que lo usan para adelantar el cobro de impuestos. Para esto, se debería establecer expresamente que bancos, tarjetas de crédito y billeteras virtuales no pueden ser obligados a aplicar retenciones de impuestos. El impacto inmediato será un gran alivio administrativo y financiero para los contribuyentes y una reducción de la evasión impositiva porque espontáneamente se tenderá a usar menos los pagos en efectivo”.
Para que el planteo sea atractivo para las provincias, junto con la prohibición de las retenciones bancarias, es necesario que la AFIP celebre con las provincias convenios de colaboración para integrar la recaudación del IVA con el Impuesto a los Ingresos Brutos. Este cobro integrado es operativamente factible y permitirá mejorar ostensiblemente los niveles de cumplimiento. Promoviendo el uso de dinero digital, la AFIP y las provincias pasan a disponer de mejor información de los pagos lo que posibilita ampliar la base imponible tanto del IVA como de Ingresos Brutos. Para las provincias es la oportunidad de aumentar la recaudación dejando de aplicar simultáneamente retenciones bancarias.
El proyecto de ley ómnibus aborda una ambiciosa agenda de transformaciones. Una de ellas es ponerle límite a las retenciones bancarias. Así las cosas, IDESA plantea en un informe que “si el Congreso aplica algunos ajustes sobre su redacción, eliminando todas las retenciones y promoviendo la integración de Ingresos Brutos con IVA, se podrá avanzar de manera más ambiciosa en la promoción del uso del dinero digital sin entrar en conflicto con las provincias. El resultado será un sistema tributario más empático con los ciudadanos y con menores niveles de evasión”.
Nuevamente el intento de eliminar la exención del impuesto a las ganancias para jueces y empleados judiciales genera fuertes polémicas. En el marco de un ordenamiento general del sistema tributario para IDESA habría que contemplar subsidios explícitos en lugar de exenciones.
Los jueces y los empleados judiciales están eximidos del impuesto a las ganancias. En el pasado hubo varios intentos fallidos de eliminar dicha exención. Ahora, en el marco de la discusión del Presupuesto 2023, oficialismo y oposición analizan llevarlo a cabo. Los magistrados manifestaron su enérgico rechazo y el sindicato de empleados judiciales amenaza con huelgas y protestas.
El instituto IDESA elaboró un informe en el que expresa que las exenciones de impuestos para determinados grupos de trabajadores, organizaciones, sectores y regiones son moneda corriente en el sistema tributario argentino. En el proyecto de Presupuesto 2023 se enumeran y se estima de manera aproximada su costo. Consisten, por un lado, en unas 40 eximiciones y reducciones de alícuotas en el IVA, impuesto a las ganancias, a los combustibles, a bienes de consumo, a los bienes personales, al cheque y a las cargas sociales. Por el otro, en 17 regímenes de promoción en beneficio de actividades industriales, no industriales, minería, bosques, biocombustibles, bienes de capital, autopartistas, industria del conocimiento, naval, pymes y –el más grande y emblemático– régimen de promoción de Tierra del Fuego.
¿Cuál es el costo fiscal de estas exenciones? Según el proyecto de presupuesto, se estima que en el año 2022 el costo fiscal de las exenciones es el siguiente:
Estos datos muestran que el costo fiscal de la eximición del impuesto a las ganancias de jueces y empleados judiciales es relevante. Pero mucho más importante es el costo del resto de las eximiciones contempladas dentro del sistema tributario. La evidencia más ilustrativa es que, si se eliminara este oscuro instrumento de asignación de recursos públicos, se podría prácticamente eliminar el déficit fiscal primario, sostiene IDESA.
En el contexto de un sistema tributario muy oneroso, tanto por la carga burocrática como de presión tributaria, ganan legitimidad los mecanismos que permiten eludir toda o parte de esta carga. Pero, lejos de ser una solución, agravan los problemas, ya que el alivio para los beneficiados es a costa de una mayor carga para el resto de la sociedad. La cuestión de fondo es que los tres niveles de gobierno (nación, provincias y municipios) aplican similares impuestos a las mismas personas por los mismos hechos imponibles. Una venta es gravada, como mínimo, con IVA por la Nación, con ingresos brutos por las provincias y con tasas de los municipios. Un inmueble o un automóvil están gravados por el impuesto a los bienes personales a nivel nacional y por los impuestos patrimoniales provinciales y municipales. Bajo este desorden naturalmente se exacerban las demandas y las presiones sectoriales por tratamientos especiales para sacarse de encima parte de esta alta presión impositiva. Esto ocurre a nivel nacional, pero también pululan los tratamientos diferenciales en los impuestos provinciales y municipales.
Eliminar las exenciones –es decir que todos los contribuyentes paguen los impuestos que corresponden– no implica dejar de ejecutar políticas de promoción o apoyo. En la medida que se justifiquen pueden seguir ejecutándose, pero estableciendo subsidios directos con una partida presupuestaria específica. De esta manera, se hace más explícito el costo fiscal de la promoción, el cual debe ser contrastado con los beneficios sociales esperados. Mientras que la eximición tributaria opera como una transferencia de fondos públicos encubierta, el subsidio directo es más explícito y transparente.
De todas formas, el principal desafío es ordenar el sistema tributario tomando como eje la unificación de impuestos. Por ejemplo, tender a un único impuesto a las ventas haciendo que el IVA absorba ingresos brutos y tasas municipales. Lo mismo con los impuestos a la propiedad, unificando bienes personales con los impuestos provinciales y municipales aplicados a inmuebles y automotores. Como parte de esta simplificación, las exenciones deberían ser sustituidas por subsidios explícitos, cuando se justifiquen.
A propósito de la iniciativa que impulsa el interbloque Frente de Todos en el Senado, IDESA elaboró el siguiente informe en el que alerta que con moratorias generan un gasto público de 2,4% del PBI. Y observa que dar jubilaciones sin aportes sin evaluar los costos concita alta “transversalidad” política.
En el Congreso se impulsa una nueva prórroga de las moratorias previsionales y un régimen especial de retiro para personas con determinadas enfermedades. Mientras este tipo de normas siga teniendo alto consenso político, no tiene sentido discutir cuál es el mejor régimen monetario para lograr la estabilidad, señala el informe elaborado por el Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA).
La crisis económica y política parece sin salida. Esto aumenta las expectativas sobre el próximo gobierno. Hay muchos candidatos que aspiran al poder y pocas propuestas. La excepción es el debate en torno al régimen monetario. Dolarización, convertibilidad, metas de inflación, régimen bi-monetario aparecen, según el candidato, como “el” instrumento para lograr la estabilidad. Se trata de una discusión necesaria pero que pasa por alto que, cualquiera sea el régimen monetario que se adopte, el resultado será un nuevo fracaso si no se aborda un ordenamiento integral del Estado. Por eso es clave explicitar y asumir que el desorden actual es el resultado de la acumulación de malas políticas públicas sostenidas durante décadas por gobiernos de todos los colores políticos.
Dos ejemplos concretos se vieron esta semana, observa IDESA. El Congreso dio media sanción, con casi unanimidad, a la creación (superpuesta con beneficios ya existentes que cubren estas contingencias) de un régimen de pensiones no contributivas para personas de bajos ingresos afectadas con HIV, hepatitis B o C y tuberculosis, y para las que son de ingresos medios y altos se les permitirá jubilarse, sin aportes, a los 50 años. La otra iniciativa fue presentada en el Senado y propone extender las moratorias previsionales.
IDESA observa que dar jubilaciones sin aportes sin evaluar los costos concita alta “transversalidad” política. En este sentido, según datos del Ministerio de Economía para el año 2021 se observa que:
Hay 3,5 millones de jubilaciones otorgadas con las moratorias, de las cuales 800 mil están duplicadas con una pensión por sobrevivencia.
Estas jubilaciones con moratorias generan un gasto público de 2,4% del PBI.
El déficit primario del Sector Público Nacional ascendió a 3,0% del PBI.
Estos datos muestran que las moratorias tienen un costo fiscal equivalente al 80% del déficit fiscal primario. Así las cosas, el informe elaborado por IDESA advierte que seguir dando jubilaciones contributivas sin aportes agrava de manera estructural la insolvencia fiscal. Con esta dinámica en las finanzas públicas, no hay posibilidad de lograr la estabilidad. El desorden del Estado lleva a desequilibrios fiscales altos y permanentes que impiden, cualquiera sea el régimen monetario, tener una economía estable. Por eso, el ordenamiento previsional, junto con el ordenamiento tributario y funcional del Estado, son desafíos mucho más importantes y difíciles que definir cuál es el régimen monetario más apropiado.
Para IDESA, el desorden previsional tiene origen en una larga acumulación de normas impulsadas de manera improvisada y oportunista. El ejemplo más ilustrativo y que más daño ha hecho son las moratorias. Se trata de un mecanismo –sin antecedentes en otras partes del mundo– que permite a una persona simular haber trabajado como autónomo “en negro” para reconocerle aportes no realizados y acceder a una jubilación en idénticas condiciones que una persona que efectivamente trabajó e hizo los aportes correspondientes. La primera moratoria data del gobierno de Néstor Kirchner, pero luego contaron con un amplio y transversal consenso político, como lo prueba el hecho de que fueron sucesivamente prorrogadas, incluso durante el gobierno de Mauricio Macri.
En el resto del mundo, para contemplar la situación de personas mayores sin aportes se utilizan las pensiones no contributivas. Este instrumento permite moderar los costos financieros y evitar dar la señal de que aportar al sistema previsional no genera beneficios. Pero el punto más importante es que las moratorias generan la duplicación de beneficios cuando fallece el titular de la jubilación o su cónyuge dado que, por ser un beneficio contributivo, puede generar también una pensión. Por esto, las moratorias son el principal factor que explica el alto y creciente fenómeno de duplicación de beneficios.
El consenso que sostiene las malas políticas previsionales queda demostrado con la Prestación Universal para el Adulto Mayor (PUAM). La PUAM tiene un diseño más apropiado que las moratorias porque no es un beneficio contributivo. Esto permite diferenciarla de la jubilación a la que acceden las personas que hicieron aportes regularmente y, lo más importante, no genera derecho a pensión por fallecimiento evitando los múltiples beneficios. Pero como cuando se creó la PUAM no se eliminaron las moratorias ni las pensiones por sobrevivencia se dejó pasar la oportunidad para que se sigan dando y duplicando jubilaciones contributivas sin aportes, en lugar de trabajar para perfeccionar la PUAM.
Recuerda el Instituto para el Desarrollo Social Argentino que desde hace 30 años se vienen aplicando reducciones transitorias en los costos laborales para alentar el empleo. En los 90 se denominaron “modalidades promovidas”, en el anterior gobierno “Empalme” y ahora “Un Puente al Empleo”.
El Gobierno presentó el programa “Un Puente al Empleo” con el objetivo de convertir los planes asistenciales en empleos decentes. Se anuncia como una exención del 100% de las contribuciones patronales por 2 años más la posibilidad de tomar por 1 año el monto del plan como parte del salario. En el texto del proyecto se especifica que el descuento es solo sobre las contribuciones patronales al SIPA –no incluye asignaciones familiares, desempleo, obra social, ART y cargas sindicales– y está topeado en 2 salarios mínimos. Además, tiene que implicar aumento de planta, no se puede tener empleados no registrados (por eso la ley contempla un blanqueo laboral) y hay que estar al día con el pago de las cargas sociales.
IDESA publicó este fin de semana un informe en el que recuerda que el antecedente más reciente de este programa es el plan “Empalme” propuesto en el año 2017 por el Gobierno de Cambiemos. Los objetivos y el diseño son parecidos. La diferencia principal es que permitía tomar como parte del salario 2 años de plan, pero en sentido contrario no contemplaba exenciones sobre contribuciones patronales. “Esta iniciativa del gobierno de Mauricio Macri fue un rotundo fracaso”, afirma la nota.
¿“Un Puente al Empleo” podrá lograr mejores resultados? Suponiendo un empleador que toma un beneficiario de plan asistencial por 2 años (lo que dura la exención) a un sueldo de 2 salarios mínimos ($64.000). Su situación sería la siguiente, expresa IDESA:
Estos datos muestran que tomar un beneficiario de plan asistencial reduce un 13% el costo laboral. Este cálculo sólo computa el costo monetario directo de la relación laboral. El estudio alerta que faltan considerar los costos de aprendizaje, adaptación al entorno de trabajo, tramites burocráticos y eventuales conflictos o demandas judiciales. Dado que los beneficiarios de planes asistenciales tienen bajos niveles de educación y carecen de experiencia laboral relevante, es altamente probable que el programa del gobierno fracase como el “Empalme” de Macri.
El informe de IDESA sostiene que “el programa, además de voluntarista, usa una frase sensible (convertir los planes en empleos) para seguir transfiriendo recursos públicos a las organizaciones piqueteras”. En ese sentido se indica que el artículo 5° del proyecto de ley se establece que para utilizar 1 año de plan como parte del salario el beneficiario tiene que participar en cursos de capacitación y formación suministrados por estas organizaciones. Por eso se advierte que “este es el método tradicional que se utiliza para transferir recursos públicos a las organizaciones piqueteras. El artilugio para desviar fondos públicos hacia las organizaciones piqueteras pasa por alto que, como lo demuestran las mejores prácticas internacionales, el ámbito más pertinente para el entrenamiento orientado al trabajo es la empresa, no una organización piquetera”.
Recuerda la nota que hace 30 años que se viene intentando dinamizar el empleo registrado ofreciendo reducciones transitorias en los costos laborales no salariales. Desde las “modalidades promovidas de contratación” previstas en la Ley Nacional de Empleo de 1991 cambian las denominaciones, pero no la sustancia ni los previsibles fracasos. La razón es que, con inestabilidad macroeconómica e instituciones laborales muy distorsivas, una reducción transitoria de costos laborales resulta un incentivo irrelevante para los empleadores, especialmente cuando se trata de personas con bajos niveles de calificación.
IDESA concluye señalando que “las evidencias acumuladas en 3 décadas no dan margen para esperar que este tipo de programa logre convertir planes en empleos. Al contrario, su 'éxito' estará en seguir transfiriendo recursos públicos a las organizaciones piqueteras. Por eso, es fundamental que en el debate parlamentario se transparenten los objetivos. El proyecto es eficaz para seguir usando a los pobres en beneficio de las organizaciones piqueteras. Pero si la meta es reducir la pobreza hay que modernizar las instituciones laborales para disminuir los costos no salariales y los riesgos de contratar un trabajador”.
El proyecto de aumentar el impuesto a las ganancias de las empresas es criticado porque espantará las inversiones. Comparando con otros países, la alta presión impositiva no se da con el impuesto a las ganancias de las empresas sino con las contribuciones patronales.
Hasta el año 2020, en la Argentina el impuesto a las ganancias de las empresas era de 30% al que se acumulaba 5% de imposición sobre los dividendos de los accionistas. Esto significa que la presión tributaria total sobre el capital era de 35%. A partir de 2021, la parte del impuesto que pagan las empresas bajó a 25%, mientras que la parte de los accionistas subió a 10%. Esta reforma, impulsada por el anterior gobierno, buscaba aumentar los incentivos a invertir las utilidades manteniendo la presión impositiva sobre el capital en 35%.
Así lo expresa un informe elaborado por IDESA, que señala que ahora se propone subir el impuesto a las ganancias de las empresas a 35% y reducir el impuesto a los dividendos al 5%. Esto hace que la presión impositiva total sobre el capital aumente al 40%. El cambio, además, reduce los incentivos a la reinversión de utilidades ya que aumenta la presión impositiva sobre las empresas. Analistas y asesores de empresas afirman, con vehemencia, que este aumento del impuesto al capital espantará aún más las ya pocas intenciones de las empresas de invertir en la Argentina.
El informe señala que una evaluación objetiva se puede trazar comparando la presión tributaria en los países desarrollados, tanto la aplicada al capital (impuesto a las ganancias) como al trabajo (contribuciones patronales), con la de Argentina. Según datos de la OECD se observa que:
La alícuota promedio del impuesto a las ganancias de las empresas en países desarrollados es el 23%, mientras que en Argentina será del 35%.
La alícuota promedio del impuesto a los dividendos en países desarrollados es de 18%, mientras que en Argentina será del 5%.
En los países avanzados la alícuota promedio de contribuciones patronales es de 16%, mientras que en Argentina es del 28%.
Estos datos muestran tres cosas importantes. Primero, el nivel de presión impositiva total sobre el capital que aplicará la Argentina, luego que se apruebe la reforma, no es muy diferente al que registran los países avanzados. Segundo, en los países avanzados se estila gravar con más énfasis a los dividendos que a las ganancias de las empresas para incentivar la reinversión de utilidades. Tercero, que la principal distorsión no se da con el impuesto sobre el capital sino sobre el trabajo. Las contribuciones patronales en la Argentina son sustancialmente más altas que en los países desarrollados.
Estos rasgos de la política tributaria hay que contextualizarlos en el severo problema de empleo que sufre la Argentina. Desde principios del 2018, cuando comienza el ciclo recesivo, a la actualidad se perdieron 500 mil empleos asalariados registrados en empresas privadas (300 mil con la crisis cambiaria, 200 mil con la pandemia). La mediana del salario formal a diciembre del 2020 fue de $54 mil que es el mismo monto que, según el INDEC, una familia tipo necesita para no ser pobre. Esto implica que la mitad de los salarios no son suficientes para sacar de la pobreza a una familia tipo.
El anuncio del presidente de la Nación de reducir las contribuciones patronales para las provincias del norte argentino es consistente con la evidencia. De todas formas, es una muy buena intención que se reduce a mera cosmética. Se dispuso que las contribuciones patronales en esas provincias se reduzcan sólo para los empleadores que aumenten la dotación, con un cronograma de reducción de 70% el primer año de contratación, 45% el segundo y 20% el tercero (con 10 puntos porcentuales adicionales para mujeres). Dada la complejidad y lo limitado del esquema propuesto, su intrascendencia está garantizada.
Para revertir el proceso de decadencia -señala IDESA- se necesitan medidas más estructurales. El programa de reducción de contribuciones patronales debería ser mucho más audaz aplicando mínimos no imponibles a la masa salarial de todas las empresas. De esta forma, se focaliza el beneficio en los emprendimientos más pequeños. Desde el punto de vista de atraer inversiones, más importante que bajar el impuesto a las ganancias es poner atención a la infraestructura dura (energía y comunicaciones) y blanda (buenas regulaciones en el mercado laboral y de productos, y una justicia eficiente e independiente).
