¿Cómo sesionará el Congreso durante la emergencia sanitaria Covid-19?

Por Silvana Yazbek. La directora de IDEMOE analiza la polémica generada en torno a la necesidad de sesionar el Parlamento y desmenuza las cuestiones reglamentarias y jurídicas.

Mientras aguardamos la resolución de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) sobre una acción meramente declarativa de certeza presentada por la presidencia del H. Senado de la Nación, donde se le plantea si es constitucionalmente posible sesionar remotamente mediante herramientas digitales, virtuales o telemáticas debido a la situación de gravedad institucional generada por el Covid-19, podemos hacer algunas reflexiones.

Cualquiera sean los caminos que adopte la CSJN como respuesta, por afirmación o negación, brindará un precedente que será orientador en lo sucesivo, justificando la presentación realizada.

Paralelamente, replicará en sus efectos en la H. Cámara de Diputados de la Nación (HCDN), que si bien no se sumó formalmente a la presentación ante la Justicia, su presidente Sergio Massa -quien avanza hacia el teletrabajo-, expresó luego de incoada, que considera importante que “tengamos” una declaración de certeza, para evitar planteos de validez o inconstitucionalidad de normas dictadas en forma virtual.  

La presentación podría haber parecido inicialmente -para algunos- sobreabundante, hasta que los senadores y diputados de interbloque Juntos por el Cambio (UCR, Pro y otros) se presentaron ante las presidencias de ambas cámaras solicitando que se convoque a sesiones “presenciales” -o sea, a sesiones habituales-, siendo que los únicos proyectos presentados -en el sentido de establecer y regular sesiones remotas “virtuales” o “telemáticas” en situaciones excepcionales- provienen de legisladores de ese mismo sector político.

De momento, se confunde la posibilidad de sesionar con la forma de realizarla.

Este hecho vigoriza la acción meramente declarativa de certeza de la presidenta del Senado Cristina Fernández de Kirchner ante la CSJN, no sólo por la posibilidad de planteos de inconstitucionalidad de las leyes sancionadas virtualmente, sino que además, ante un inminente llamado por parte de la Presidencia de la Cámara alta a sesionar telemáticamente, estos senadores requieren previamente la convocatoria a una primera sesión presencial a fin de fijar nuevas reglas de funcionamiento de las sesiones y puede que así no se logre el quórum necesario para modificarlas. O a la inversa, si la Presidencia decidiera convocar a una sesión presencial, y varios senadores que se encuentran impedidos de asistir físicamente, requieran reuniones virtuales, sean de comisión como del pleno, mientras dure el estado de emergencia mundial ante la pandemia del Coronavirus, luego no sea válido el Reglamento o las normas así votadas. Por ello, se necesitan prontas definiciones que eviten ese círculo vicioso y brinden legitimidad a las decisiones.

De momento, se confunde la posibilidad de sesionar con la forma de realizarla. A mi criterio se puede sesionar y reunirse en comisiones, usando cualquiera de las opciones (presenciales, virtuales o mixtas -digital y físico-), siempre que se cuenten con las herramientas que brinden seguridad, igualdad de acceso y participación democrática, identificación segura y libertad, respetando las situaciones fijadas como de riesgo por las autoridades sanitarias.

Por varias razones, las sesiones virtuales pueden cumplir mucho mejor con tales premisas, en el actual contexto de salud pública, donde se requiere de mayores esfuerzos de todos los ámbitos tanto públicos como privados para respetar y promover el aislamiento social preventivo. Y a la vez le imprimirían al Congreso un trabajo parlamentario inédito y acorde.

Asimismo, una vez definidos los mecanismos de reunión, el Congreso no se abocará a un único tema impositivo, que aún no ha ingresado formalmente, sino también a otras las materias vedadas en virtud del artículo 99 Inc 3 de la CN que incluyen asuntos que tal vez requieran mayor compromiso de trabajo en su tratamiento legislativo, tales como la modificación de impuestos -no sólo creación-, como así también las normas penales vinculadas a tipos de cibercrimen y delitos informáticos, hasta reformas a normas electorales y de los partidos políticos, entre otras leyes no vedadas al PEN.

Una vez definidos los mecanismos de reunión, el Congreso no se abocará a un único tema impositivo, sino también a otras las materias vedadas en virtud del artículo 99 Inc 3 de la CN.

Advierto el caso concreto, y no una simple consulta, en el planteo de la real necesidad de certeza sobre la validez de utilización de medios digitales para sesionar en contexto de emergencia sanitaria por pandemia que desalienta la cercanía física. Tales circunstancias, no están previstas en la Constitución Nacional, ni en las leyes, ni en los reglamentos del Poder Legislativo, lo cual hace congruente un pronunciamiento judicial que brinde certeza para poder realizar una primera sesión constitucionalmente válida, sea cual fuere la forma, en atención a las circunstancias sanitarias excepcionalísimas de global conocimiento, sin que expedirse sobre esto viole las exigencias del caso contencioso, de la separación de poderes o de la competencia originaria.

¿Gravedad institucional, fuerza mayor o emergencia sanitaria?

La pregunta del caso sería ¿la emergencia sanitaria generada por el coronavirus configura una gravedad institucional o de fuerza mayor que determine que es necesario, para respetar el distanciamiento recomendado por las autoridades, que las sesiones se realicen en forma telemática o por videoconferencia?, tal como ya lo han dispuesto para su funcionamiento la CSJN y el Consejo de la Magistratura de la Nación, órganos de la Constitución, colegiados, aunque de diferente naturaleza representativa

El concepto de “emergencia sanitaria” no está previsto en los Reglamentos.

Más allá de lo presencial, telemático o mixto (digital y físico). No pareciera ser lo más práctico jurídicamente ceñirse -en las actuales circunstancias- a interpretaciones de “gravedad institucional” o ” fuerza mayor”, situaciones reglamentarias que habilitan funcionar fuera del recinto, al Senado o Diputados, respectivamente. Hay una emergencia sanitaria mundial, que justifica las reuniones por videoconferencia. Las sesiones presenciales, aunque realizadas con cuidados, pueden afectar derechos de los legisladores y legisladoras, no sólo a quienes se ubican en la franja de riesgo -en Diputados son más de 70 sobre 257 y más de 30 sobre 72 en el Senado- sino también porque menoscaben garantías de igualdad, pluralismo, participación democrática, representación política y federal.

El concepto de “emergencia sanitaria” no está previsto en los Reglamentos.

Si el objetivo de sesionar es para sancionar leyes en temas vedados para ser dispuestos por Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) en virtud del Art. 99 inc. 3 de la CN, tampoco importará mucho lo que cada Cámara pueda decidir dentro de las normativas que regulen su funcionamiento para fundamentar -jurídica y reglamentariamente- su trabajo en esta coyuntura, porque es un Congreso Bicameral, y esto implica que lo más saludable, sería unificar los criterios, y cualquier propuesta que se haga debe ir en este sentido, sea parlamentaria, sea judicial, o producto del consenso político. No tendría sentido que una Cámara pueda sesionar virtualmente y la otra no. En esto también la Corte podría dar un horizonte definitivo para respaldar jurídicamente la importancia del funcionamiento digital o telemático de todo el Estado Nacional durante la emergencia sanitaria, no sólo del Poder Legislativo.

La solución parlamentaria utilizando su autonomía y propias facultades, está demorada, por sendas presentaciones judiciales en un sentido u otro (solicitando sesiones presenciales y virtuales), o por los propios legisladores ante las presidencias de sus cámaras, lo cual profundiza la incertidumbre sobre las responsabilidades que se asumirían las autoridades de las cámaras decidiendo reuniones virtuales o presenciales.

El Procurador General de la Nación ha dictaminado, que la cuestión plateada es ajena a la competencia originaria de la Corte. La resolución judicial, aguarda, y cuando se resuelva, con algún pronunciamiento o sin él, será necesario -de todas maneras- el acuerdo político para definir agendas comunes del Congreso como tal.

Comisión Bicameral de Coordinación de Labor Parlamentaria – Covid 19

Luego que se devele cuáles serán los mecanismos para funcionar, y mientras duren los condicionamientos de la pandemia, sería propicio avanzar hacia el establecimiento de una Comisión o Reunión Bicameral de Labor Parlamentaria, conjunta de ambas cámaras, para lograr una actuación coordinada y uniforme en las metodologías, a fin de acordar temas, agendas y trabajo que el Poder Legislativo -no solo una Cámara- pueda desarrollar y mostrar como Cuerpo, respetando la independencia de cada una de éstas sus respectivas comisiones de Labor Parlamentaria.

Durante la pandemia del coronavirus, volver a sesionar es un acto complejo, no es sólo reunirse en comisión o en el pleno y votar un determinado proyecto.

Ha sido más simple adecuarse a la realidad o al uso de la tecnología, en legislaturas unicamerales, como CABA, y las provincias de Córdoba y Tucumán. Aunque, también lo ha concretado Mendoza que es bicameral.

Durante la pandemia del coronavirus, volver a sesionar es un acto complejo, no es sólo reunirse en comisión o en el pleno y votar un determinado proyecto. El Congreso es la institución por excelencia de la democracia, es el espacio donde se encuentran representados los ciudadanos, que han otorgado su mandato mediante elecciones y también para atender sus demandas, que se reflejan en muchos proyectos que a diario ingresan. El trámite parlamentario para la sanción de una ley implica citaciones, tratamiento en comisiones respectivas, dictámenes, órdenes del día, acuerdos de preferencia, quórum y la aprobación de ambas cámaras, en el caso de proyectos de ley.

La Comisión Bicameral de Coordinación de Labor Parlamentaria, podría estar integrada por los presidentes, vicepresidentes y los presidentes de los bloques, o quienes los reemplacen de ambas vámaras, bajo la presidencia alternada, como toda comisión bicameral. Entre sus funciones podría coordinar los temas prioritarios, canalizar determinadas mociones y pedidos de los legisladores e informarse acerca del estado de trámite de esos asuntos en las comisiones y el promover medidas prácticas para la agilización de los mismos y de los debates en ambas vámaras. Articularía las acciones con el Poder Ejecutivo, en relación a los proyectos que ingresa, como así los que presentan cada uno de sus miembros en determinados temas, que sean de preocupación común, de manera de ponerlos a consideración conjunta por parte de las comisiones pertinentes, en especial cuando hay reuniones informativas en la cámara de origen para no duplicarlas.

La Comisión de Labor Parlamentaria del Senado de provincia de Buenos Aires, se reunió de manera mixta (presencial -y algunos senadores virtual-), para autorizar sesiones mediante videoconferencia, tanto de comisiones, como del pleno.

Finalmente, lo importante es reunirse; para eso, hay más soluciones que inconvenientes.

Silvana Yazbek es directora Ejecutiva del Instituto de la Democracia y Elecciones IDEMOE

@SilvanaYazbek

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